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La réinstallation des réfugiés : vers un effort de l’UE ?

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Le 12 octobre dernier, la commission LIBE du Parlement européen a adopté, à une large majorité, le rapport de Malin Björk sur le projet de règlement (13 juillet 2016) concernant la mise en place d’un cadre commun à l’ensemble de l’Union européenne en matière de réinstallation (refonte du règlement de 2014)[1]. La voie est ainsi ouverte pour faire progresser ce dossier dans le « paquet » de la réforme européenne du droit d’asile.

Ce texte marquerait le passage d’une succession de « programmes » adoptés depuis les années 2010 à une politique européenne commune qui s’imposerait donc à tous les États membres.

Qu’est-ce que la réinstallation ?

Pour mémoire, la réinstallation est une procédure qui permet d’assurer le transfert de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides, identifiés comme ayant besoin d’une protection internationale, vers un État de l’UE où ils sont admis soit pour des raisons humanitaires soit du fait de leur statut de réfugié.

Elle est menée en appui des actions du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) dans les pays accueillant un grand nombre de déplacés. Pour l’Agence onusienne : « La réinstallation implique la sélection et le transfert de réfugiés d’un État dans lequel ils ont cherché une protection vers un autre État qui accepte de les accueillir comme réfugiés avec un statut de résident permanent. Ce statut garantit une protection contre le refoulement et confère au réfugié réinstallé, à sa famille et autres personnes à sa charge, les mêmes droits que ceux dont bénéficient les ressortissants nationaux. La réinstallation offre également l’opportunité d’accéder ultérieurement à la naturalisation dans le pays de réinstallation »[2]. En principe, c’est donc le HCR qui identifie les personnes ayant des besoins spécifiques et susceptibles d’être réinstallées et qui soumet leurs dossiers aux autorités des États prêts à accepter des réfugiés. Les États, quant à eux, s’engagent à offrir des lieux de résidences permanents et un soutien pour l’intégration à un certain nombre des personnes ainsi sélectionnées, le plus souvent à l’issue de missions d’identification.

La marche prudente de l’Union européenne vers un programme commun de réinstallation

Dès 2009, observant le faible nombre de réfugiés réinstallés au sein de l’Union européenne et l’absence de programmes de réinstallation de la plupart des États membres, en dépit du soutien important du Fonds européen pour les réfugiés (FER), la Commission européenne a proposé la création d’un programme européen commun de réinstallation[3], Les initiatives qui ont suivi ont été disparates, désordonnées, et, en tout cas, bien inférieures aux besoins estimés par le HCR…C’est donc sur le fondement de la nécessité d’adopter un programme véritablement commun à l’ensemble de l’UE que le 8 juin 2015, la Commission a présenté une proposition de programme européen de réinstallation. Sur la base des données produites par le HRC, les États membres ont conclu un accord le 20 juillet 2015 portant sur la réinstallation de 22 504 personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale.

En parallèle, le 29 novembre 2015, un plan d’action commun UE-Turquie[4] a été adopté à l’occasion du sommet UE-Turquie, où figure un volet concernant un programme d’admission humanitaire volontaire[5] (proposé par la Commission le 15 décembre 2015) mais dont la mise en œuvre est conditionnée à un total arrêt des arrivées en provenance de Turquie..

La déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 prévoit que, pour tout Syrien renvoyé en Turquie au départ de l’une des îles grecques, un autre Syrien sera réinstallé dans l’UE depuis la Turquie (ce que l’on appelle également programme « 1 pour 1 »). Cette arithmétique s’applique depuis le 4 avril 2016. Le nombre de réinstallations de cette nature est chiffré à 54 000 places.

La présente proposition complète le programme de réinstallation en vigueur de l’UE concernant 22 504 personnes, qui a été adopté en juillet 2015.

Le 13 juillet 2016, la Commission a proposé un cadre de l’UE en matière de réinstallation afin d’établir un ensemble commun de procédures types pour sélectionner les candidats à une réinstallation et un statut de protection commun pour les personnes réinstallées dans l’Union.

Le 4 juillet 2017, la Commission a invité les États membres à présenter de nouvelles offres de place en matière de réinstallation pour l’année 2018, qui bénéficieront d’un soutien financier du Fonds « Asile, migration et intégration » (FAMI). Les Etats avaient jusqu’au 15 septembre pour soumettre leurs nouveaux engagements. Entre le 4 juillet et le 14 septembre, les États membres ont pris des engagements qui se chiffrent à 14 000 places de réinstallation. Ceux qui n’ont pas encore soumis leurs engagements sont invités à le faire avant le 31 octobre 2017.

27 septembre 2017 : La Commission a proposé un nouveau programme de réinstallation en recommandant que soient réinstallés 50 000 réfugiés au moins sur les deux prochaines années (d’ici octobre 2019). Pour cela, la Commission mettra à disposition 500 millions d’euros (10 000 € par personne réinstallée pour l’État membre d’accueil).

Etat des lieux

Le 15ème rapport sur la relocalisation et la réinstallation publié le 6 septembre 2017 par la Commission européenne nous apprend que sur les 22 504 places de réinstallations promises en juillet 2015, plus de 75% ont été attribuées. Ainsi, au 4 septembre 2017, 17 305 personnes ont été réinstallées dans 22 Etats[6].

Parmi ces 22 Etats, sept (Estonie, Finlande, Allemagne, Irlande, Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni) ont rempli leurs engagements pris en 2015, neuf n’ont pas procédé aux réinstallations prévues en 2015 et treize n’ont encore procédé à aucune réinstallation depuis la Turquie.

Certains seraient apparemment prêts à procéder à des réinstallations…Malte a mené une « mission de sélection » en Turquie en juillet dernier, Chypre devrait mettre en oeuvre une opération de réinstallation dans les semaines à venir, la Croatie a porté de 30 à 150 le nombre de personnes qu’elle a promis de réinstaller sur son territoire et la Slovénie a approché le HCR, lui proposant de réinstaller 60 personnes au titre de la déclaration UE-Turquie.

Au 4 septembre, le nombre total de Syriens réinstallés dans l’UE à partir de la Turquie au titre du programme « 1 pour 1 » s’élevait à 8 834.


Question de méthode … et de chiffres : exemple de la France 

Lundi 9 octobre, la Président français, Emmanuel Macron, a indiqué que son pays ouvrirait 10 000 places d’ici octobre 2019 pour des réfugiés qui seront réinstallés depuis le Niger, le Tchad, mais aussi de Turquie, du Liban et de Jordanie. Parmi ces réfugiés accueillis d’ici à octobre 2019, 3 000 seront identifiés par des « missions de protection avancées » de l’Ofpra (Office français de protection des réfugiés et apatrides), au Niger et au Tchad qui débuteront « dans les prochaines semaines », a précisé le ministre de l’intérieur, Gérard Collomb.

Missions de protection de l’Ofpra : de quoi s’agit-il ? Concrètement, explique Pascal Brice, le directeur de l’Ofpra, « le HCR nous présente des dossiers qui semblent accessibles au droit d’asile. Nous faisons un premier examen depuis Paris puis nos équipes vont sur place interroger les demandeurs et instruisent le dossier. Les personnes qui obtiennent une protection ont droit à un droit de séjour d’un ou de dix ans selon les cas. La décision est alors acquise, sous réserve de vérification d’ordre sécuritaire du ministère de l’intérieur. Les personnes sont ensuite accueillies en France dans des dispositifs d’hébergement pour réfugiés. »

10 000 en tout ou 10 000 en plus ? La question peut paraître légitime car, comme le rappelle insidieusement le journal Le Monde « La France s’était déjà engagée à en réinstaller 10 375, seuls 2 800 l’ont été » par le précédent gouvernement [7]

Pour un pays riche, l’effort d’accueil sera de toute façon sous-dimensionné si l’on en croit l’envoyé spécial du HCR pour la Méditerranée centrale, Vincent Cochetel, qui a récemment estimé que le nombre de « personnes vulnérables » ayant besoin d’un transfert s’élève à « 83 500 au Tchad et 10 500 au Niger »[8]… Quant à ceux qui sont coincés en Libye, ils ne seront pas concernés puisque « l’insécurité sur place rend les choses inenvisageables pour l’instant » a confirmé le gouvernement français.


Si la relocalisation n’a pas tenu ses promesses, la réinstallation a été jusqu’ici plus près de ses objectifs, puisque 17 305 des 22 504 opérations prévues lors de l’accord de 2015 ont été réalisées début septembre, auxquelles se sont rajoutés 8 834 Syriens transférés depuis la Turquie, selon le bilan de la Commission européenne publié le 6 septembre 2017.Cela étant, on ne peut manquer de juger dérisoires les objectifs européens annuels jusqu’alors présentés. Que signifient 20 000 places de réinstallation ou même 50 000 alors que le HCR estimait, l’année dernière, que les besoins dans le monde s’élèveraient à plus de 1,19 millions de places pour la seule année 2017[9] ! C’est d’ailleurs l’un des points soulignés par les parlementaires de la commission LIBE qui proposent que l’objectif chiffré du nombre de personnes à réinstaller corresponde à 20% de la projection annuelle des besoins mondiaux de réinstallation du HCR, soit, en 2017, 240 000 personnes environ.

Pour l’heure, outre ce décalage considérable entre les efforts péniblement consentis par les uns et les besoins patents des autres, il est assez choquant d’observer que le projet défendu par la Commission vise moins à marquer la solidarité de l’UE avec le reste de la planète qu’à réduire le nombre d’arrivées irrégulières en Europe.

Pour les instances européennes et les États membres, la réinstallation serait une forme intégrée du contrôle des migrations. C’est ce qui transparaît dans la déclaration conjointe du 28 août 2017[10] où la réinstallation est mise en balance avec les résultats en matière de lutte contre l’immigration irrégulière : « la lutte contre les trafics d’êtres humains et le renforcement des possibilités de réinstallation devraient aller de pair ».

Or, la réinstallation n’est pas (et ne doit pas être) la solution au problème migratoire. Il s’agit d’un outil de protection qui ne peut se substituer au droit de demander l’asile en Europe. Quant au fait que cela permettrait de limiter les risques de la migration irrégulière (pour les intéressés, s’entend), États membres et Commission savent qu’il existe d’autres moyens qui, comme les visas humanitaires, permettraient aux personnes en recherche de protection de trouver des voies d’accès sûres vers le continent européen.

Dans ce contexte, le vote de la commission LIBE ouvre des perspectives dont on ne peut que souligner l’intérêt et espérer qu’elles trouveront un écho favorable auprès de l’assemblée plénière du Parlement.


Pour aller plus loin

− 15ème rapport sur la relocalisation et la réinstallation, Commission européenne, 6 septembre 2017 – https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170906_fifteenth_report_on_relocation_and_resettlement_en.pdf

− Déclaration conjointe ’Relever le défi de la migration et de l’asile’, Commission européenne, Déclaration, Paris, 28 août 2017- http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-17-2981_fr.htm

[1] Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Union Resettlement Framework and amending Regulation (EU) No 516/2014 of the European Parliament and the Council (COM(2016)0468 – C8-0325/2016 – 2016/0225(COD)), 23 Octobre 2017 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do ?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-2017-0316+0+DOC+XML+V0//EN&language=fr

[2] Définition de la réinstallation, Manuel de réinstallation du HCR, Chapitre 1, juillet 2011- http://www.unhcr.org/fr/5162d5a19

[3] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/ ?uri=LEGISSUM%3Ajl0029

[4] Visant à intensifier la coopération en matière de soutien aux réfugiés syriens bénéficiant d’une protection temporaire et de renforcer la coopération en vue de prévenir l’afflux de migrants dans l’UE.

[5] Il vise à aider la Turquie à gérer les arrivées de réfugiés, ainsi qu’à offrir une voie de migration sûre et légale aux personnes qui ont besoin d’une protection.

[6] Belgique, République Tchèque, Danemark, Allemagne, Estonie, France, Islande, Irlande, Italie, Lituanie, Lettonie, Liechtenstein, Luxembourg, Portugal, les Pays-bas, Norvège, Autriche, Espagne, Finlande, Suède, Suisse et le Royaume-Uni.

[7] Le Monde, 9 octobre 2017 : Macron s’engage à accueillir 10 000 réfugiés d’ici à 2019

[8] Vincent Cochetel : Migrants : « La France doit clarifier au plus tôt la hauteur de son engagement » ; in Le Monde, 22.09.2017 –  http://www.lemonde.fr/societe/article/2017/09/22/migrants-la-france-doit-clarifier-au-plus-tot-la-hauteur-de-son-engagement_5189540_3224.html

[9] http://www.unhcr.org/fr/news/stories/2016/6/575e9bdda/besoins-reinstallation-selevent-119-million-refugies-2017.html

[10] Déclaration conjointe ’Relever le défi de la migration et de l’asile’, Commission européenne, Paris, 28 août 2017- http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-17-2981_fr.htm

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