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Réduire les droits, réduire la durée de séjour, réduire le nombre de personnes … Le triptyque des mesures pour limiter « l’afflux » des personnes migrantes en passe de généralisation

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Depuis 1999 et le traité d’Amsterdam, les politiques européennes d’asile et de migration sont censées être « communes ». Cela signifie que, en principe, les États membres ne disposent plus d’une totale souveraineté nationale sur ces questions si ce n’est en ce qui concerne les contrôles à l’entrée de leur pays et la délivrance des titres de résident.

Mais depuis bientôt vingt ans, les formes de résistance à cette « communautarisation » sont multiples : négociations au rabais des projets de directives ; absence d’application des normes législatives européennes ; révisions des législations nationales, à chaque fois dans le sens d’une réduction des droits. Le regroupement familial et le droit d’asile en font systématiquement les frais.

Les procédures d’infraction engagées par la Commission[1] européenne demeurent d’une portée trop limitée pour ramener les récalcitrants à la raison commune : elles sont trop rares, trop longues et d’une portée punitive trop légère. On peut donc comprendre et approuver l’idée que la communautarisation du droit d’asile doive dorénavant passer par un ensemble réglementaire, non négociable et directement applicable par les États membres. Mais encore faudrait-il obtenir l’accord conjoint des États membres et du Parlement sur les textes envisagés … ce qui est actuellement loin d’être le cas, comme en ont témoigné les piteux résultats du Conseil européen du 28 juin  !

En revanche, les uns après les autres, les États membres paraissent soucieux de précéder les perspectives de réformes européennes par des « rénovations » de leur législation nationale afin de se préserver « d’un afflux migratoire ». On ne peut douter qu’il s’agit souvent de flatter la fraction populiste de leurs électeurs en faisant preuve de rigueur, d’efficacité comme le dirait la Commission.

>> Un arsenal de mesures contagieuses

> Le Danemark a été l’un des premiers pays européens à s’engager dans la voie de la restriction des droits.

En janvier 2016, son gouvernement a notamment décidé de confisquer les biens des demandeurs d’asile excédant la valeur de 1 340 euros pour contribution au financement des charges sociales liées à leur séjour au Danemark. Dans le même temps, le délai d’attente pour mettre en œuvre les procédures de regroupement familial a été porté d’un à trois ans pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire ; quant aux réfugiés statutaires, ils ont vu leur situation se précariser avec la réduction de cinq à deux ans de leur titre de séjour.

Les déboutés de l’asile qui ne pouvaient être renvoyés dans leur pays (personnes dites « en séjour toléré »), ont été astreints à passer leurs nuits dans des centres ad hoc et à y pointer deux fois par jour. Cette mesure, sanctionnée par la Cour suprême parce que comparable à une détention, a finalement été « aménagée » par la suppression de l’accès aux soins et aux aides de ceux qui quittaient les lieux[2].

Plus récemment, la ministre de l’Immigration Inger Støjberg, a jugé que son pays pourrait reprendre une proposition du Parti du peuple danois (Dansk Folkeparti, extrême-droite) et exiler les demandeurs d’asile déboutés – actuellement retenus dans une ancienne prison du centre du pays – sur une ou plusieurs des 300 îles inhabitées au large de la côte danoise… Le tollé soulevé par cette idée lumineuse, ne paraît guère l’avoir émue ….

De leur côté, les sociaux-démocrates, ont lancé une initiative qualifiée de  «juste et réaliste » (Retfærdig og Realistisk) – par eux-mêmes. Il s’agirait, d’une part, de fixer un quota annuel d’immigration (réinstallation de réfugiés et regroupement familial) et, d’autre part, de mettre fin aux demandes d’asile spontanées sur le territoire national par la création de centres de réception en Afrique du Nord ou au Moyen-Orient. C’est moins l’idée de cette externalisation qui, pour le moment, est critiquée que sa faisabilité … Mais les élections de 2019 se profilent sur l’agenda politique de ce pays[3]

En résumé, pour le Danemark, l’objectif serait : le moins possible de réfugiés et de migrants sur le territoire national et le moins longtemps possible. Ceci s’est d’ailleurs  traduit par le retrait de ce pays de l’accord passé avec le HCR pour assurer la réinstallation annuelle de 500 réfugiés.

C’est ainsi que, à l’occasion de sa visite du 12 juin dernier, le Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, Filippo Grandi, a tenu à souligner que si le Danemark apporte « une importante contribution à l’action humanitaire dans le monde, y compris en soutenant les personnes déplacées par la guerre, le conflit et la persécution », la même approche devrait s’appliquer au niveau intérieur[4].

> De l’autre côté de l’ Öresund, en Suède, le climat n’est guère meilleur pour les migrants et réfugiés qui doivent notamment affronter les discours xénophobes et menaçants de l’organisation d’extrême droite « The National Resistance Council »En 2015, avec 156 110 demandes ayant abouti à 34 470 décisions de protection[5], ce pays était pourtant la deuxième terre d’accueil des demandeurs d’asile de l’UE mais, aujourd’hui, la montée du populisme imprime son tempo.

Face à l’afflux de demandeurs sur son territoire, en novembre 2015, le gouvernement suédois a décidé de rétablir les contrôles à ses frontières, ce qui a eu pour effet immédiat de mettre un frein aux demandes d’asile mais a aussi entrainé des tensions avec les travailleurs frontaliers faisant des allers-retours quotidiens avec son voisin danois. Le dispositif a donc été allégé l’année suivante mais non pas supprimé.

Désormais, l’entrée en Suède est fort compliquée, le regroupement familial y est limité aux réfugiés statutaires, un quota de 14 000 réfugiés par an a été instauré (soit 2 fois moins qu’en 2017), le permis de séjour n’est plus permanent pour les bénéficiaires d’une protection internationale (limité à 3 ans pour les réfugiés statutaires et à 13 mois pour les bénéficiaires d’une protection subsidiaire) et le délai de rétention a été allongé jusqu’à 12 mois lorsque le requérant ne coopère pas avec les autorités.

Outre des droits largement affaiblis, l’Agence des droits fondamentaux (FRA)[6] dénonce la lenteur des procédures d’asile dans ce pays et leurs conséquences psychologiques dramatiques sur les demandeurs d’asile et particulièrement sur les mineurs non-accompagnés : à la fin du mois d’avril 2018, la durée moyenne des procédures était proche d’un an et demi, voire au-delà pour les Afghans et Iraquiens.

> Depuis que l’Autriche a accédé à la présidence de l’UE, le 1er juillet, les déclarations de ses ministres affluent pour préciser les contours de ce que ce pays entend mettre en place pour se « protéger ». Mais, en fait, c’est dès avril 2016 que la législation nationale a connu un virage :

  • limitation des titres de résidence à trois ans pour les réfugiés statutaires et à un an renouvelable tous les 2 ans pour les bénéficiaires d’une protection subsidiaire
  • réexamen systématique de la situation dans le pays d’origine susceptible de conduire à la cessation de la protection si la situation est dite stable dans ce pays (en somme, un avant-goût de la réforme proposée par la Commission au niveau européen)
  • instauration d’une procédure accélérée fondée sur le concept de pays tiers sûrs pour les demandes faites à la frontière
  • dépôt des demandes dans des centres à la frontière où les demandeurs peuvent être retenus jusqu’à 120 heures, le temps du traitement de cette dernière selon la procédure accélérée
  • les modalités de recours contre les décisions de retour existent mais ne peuvent être mises en œuvre qu’une fois que le retour a été effectivement organisé
  • allongement de la durée de la détention des demandeurs d’asile déboutés en procédure de retour à 6 mois pour les adultes (contre 4 auparavant) et à 3 mois pour les mineurs de moins de 14 ans (contre 2 mois avant) ; et dans des cas exceptionnels la détention peut être portée à 18 mois
  • restrictions au regroupement familial : les bénéficiaires d’une protection subsidiaire ne peuvent la demander qu’après trois ans sur le territoire autrichien ; les réfugiés statutaires doivent présenter une demande de regroupement avant un délai de 3 mois suivant l’octroi de la protection internationale par les autorités autrichiennes ; passé ce délai ils doivent se conformer à des conditions supplémentaires : revenu suffisant, assurance maladie et logement stable.

Qui plus est à l’issue des dernières élections, le Parlement a voté une loi dite « d’état d’urgence migratoire » en cas d’afflux de réfugiés. Le texte reconductible deux ans, prévoit des mesures simples : rétablir les contrôles aux frontières, procéder systématiquement à des contrôles d’identité et augmenter les capacités de la police autrichienne afin de mener à bien ces missions. Le tout assorti d’une perspective de refoulement direct des arrivants dès lors que les services de l’État seront jugés « dépassés » par le nombre des arrivées

En 2018, la coalition droite-extrême droite a présenté un nouveau projet de loi quelque peu inspiré par les mesures déjà en œuvre chez les voisins autrichiens : confiscation de sommes d’argent pouvant aller jusqu’à 840 euros pour “rembourser les coûts de la procédure d’asile”, saisie des téléphones portables afin d’en extraire les données de géolocalisation, diminution des aides sociales et, enfin, interdiction pour les personnes ayant obtenu le statut de réfugié dans ce pays de retourner dans leur pays d’origine “pour y passer des vacances”.

La FRA[7] pointe aussi l’usage de la force et de la menace pour la prise d’empreinte des migrants pour le fichier EURODAC. Il serait d’usage courant de séparer les adultes des enfants et de menacer les parents de ne plus revoir leurs enfants tant qu’ils n’ont pas déposé leurs empreintes, sans leur expliquer pourquoi ils doivent se conformer à cette pratique.

>> Un effet d’éviction réussi

Eurostat a publié les statistiques officielles concernant les demandes[8] et décisions[9] en matière d’asile dans l’UE pour l’année 2017. La tendance générale est à la baisse : les États membres ont enregistré 708 585[10] demandes de protection internationale, soit presque deux fois moins qu’en 2015 (1 322 845 demandes). Cette tendance baissière témoigne de ce que les différentes politiques mises en place par les États membres ont eu raison des demandeurs d’asile…

En Autriche, à la fin de l’année 2017, 24 715 demandes de protection internationale avaient été enregistrées, soit plus de trois fois moins qu’en 2015 où 88 160 demandes avaient été déposées. En Suède, la baisse est plus significative encore : 162 450 demandes en 2015 contre 26 325 à la fin 2017. Au Danemark, le constat est comparable puisque seules 3 220 demandes de protection internationale ont été enregistrées en 2017, soit presque 6 fois moins qu’en 2015 (20 935 demandes).

Cette tendance n’a pas touché que les arrivées dans ces pays mais se retrouve aussi dans le taux d’octroi d’une protection. Au Danemark, en 2015[11], 10 220 demandeurs avaient obtenu un statut protecteur alors qu’à la fin de l’année 2017, ce chiffre est tombé à 2 750. Concernant l’Autriche, en revanche, la tendance s’inverse puisqu’à la fin 2017, ce pays a accordé presque deux fois plus de statut protecteur : 33 925 décisions positives en 2017 contre 17 750 en 2015. De fait, l’Autriche occupe la 4ème place des États « protecteurs » sur « le podium » derrière l’Allemagne (325 370), la France (40 575) et l’Italie (35 130). La Suède occupe la 5ème place avec 31 235 décisions de protection (contre 34 470 en 2015).

D’une manière générale, l’origine des demandeurs d’asile dans ces pays est identique à la tendance générale observée dans l’Union européenne : les Syriens sont en première position suivi par les Afghans et les Irakiens.

Il va sans dire que, pour la Commission, la baisse de la demande d’asile traduit, non pas une amélioration de la situation mondiale mais les fruits de sa politique en matière de gestion des migrations[12]. Ce dont elle se félicite, tout en appelant à une vigilance et une préparation afin de pouvoir réagir efficacement à un éventuel pic saisonnier pour l’été 2018[13].

>> Les prémisses d’une nouvelle réforme de la politique européenne ?

C’est fort des résultats qu’ils ont ainsi obtenus que ces trois pays se sont présentés au Conseil européen du 28 juin. Ils ne doutaient pas qu’ils seraient appuyés par les quatre États du groupe de Višegrad.

Depuis ce calamiteux sommet, le passage du relais à la présidence autrichienne[14] a contribué à déclencher une salve de propositions au réalisme plutôt approximatif mais qui ne peuvent que marquer les esprits par leur simplisme.

Pour certains, comme la récemment proposé Herbert Kicki, ministre de l’Intérieur autrichien, les demandes d’asile devraient dorénavant être examinées avant l’arrivée des requérants sur le sol européen (dans des camps de réfugiés organisés dans les pays tiers).

Si l’heure n’était si grave, nous, à l’AEDH, nous pourrions être tentés de lui répondre qu’il est probable que cela limiterait la mise en danger de nombreuses personnes actuellement contraintes de transiter par les voies organisées par les passeurs ! Mais nous pourrions surtout lui suggérer de faire l’économie de l’organisation de ces centres externalisés, en généralisant l’usage des visas humanitaires délivrés par les consulats des États membres…

Pour d’autres, mais parfois aussi pour les mêmes, ce sont les personnes déboutées de l’asile qu’il faudrait savoir mieux éloigner. Mais comme elles ne peuvent toutes être renvoyées dans des pays en guerre, l’idée lumineuse de les installer sur un ilot quelconque, au cœur d’une mer quelconque, ne devrait pas tarder à émerger. L’exemple de Manus, ile concentrationnaire des réfugiés d’Australie, paraît une source d’inspiration à creuser …

Quant à « la réforme en vue d’un nouveau régime d’asile européen commun » : rendez-vous en octobre ! Nul ne devrait regretter le délai supplémentaire apporté à cette réforme dont on peut craindre le pire dans le contexte politique européen actuel.

Pour plus d’informations :

Asylum Information Database, Country report Austria, mars 2018

Asylum Information Database, Country report Sweden, mars 2018

ECRE, « Swenden : Restrictives changes to asylum and immigration law », 28 avril 2016 

Article INFOMIGRANTS, « L’Autriche veut faire payer les demandeurs d’asile », 19 avril 2018 

[1]          https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_fr

[2] Amnesty international, Rapport 2017-2018 ; https://qz.com/1171331/asylum-seekers-in-denmark-number-of-applications-has-fallen-by-84-since-2015/

[3] Voir le commentaire cinglant d’ECRE Danish ‘left’ takes it a step further than European far right” ;  8th February 2018 | News

[4] UNHCR : « Le chef du HCR appelle à adopter une approche équitable et cohérente des politiques d’asile européennes » ; 12 juin 2018

[5]          Eurostat,  Communiqués de presse des 4 mars 2016 pour les demandes d’asile (http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7203842/3-04032016-AP-FR.pdf/078f4e14-8bb7-45d2-bdbf-8bb3881270b2)  et 20 avril 2016 pour les décisions 

[6] FRA, « Periodic data collection on the migration situation in the EU », May Highlights 1 March–30 April 2018

[7]             FRA, « Periodic data collection on the migration situation in the EU », May Highlights 1 March–30 April 2018

[8]          Communiqué de presse, 650 000 primo-demandeurs d’asile enregistrés en 2017, 20 mars 2018

[9]          Communiqué, Les États membres de l’UE ont accordé en 2017 la protection à plus de 500 000 demandeurs d’asile, 19 avril 2018

[10]        Eurostat, Base de données

[11]        Communiqué, Les États membres de l’UE ont accordé en 2015 la protection à plus de 330 000 demandeurs d’asile, 20 avril 2016

[12]        https://ec.europa.eu/home-affairs/news/number-of-asylum-applications-in-the-eu-down-by-43-percent-in-2017_en

[13]        Communiqué de presse, Agenda européen en matière de migration : une situation toujours précaire appelant à poursuivre les efforts, 16 mai 2018

[14]        Voir en ce sens la note de l’AEDH

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