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Les mesures de l’Union Européenne face à la hausse de la demande d’asile

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 La procédure de relocalisation enfin acceptée …

Quatre mois plus tard, … en l’espace de deux réunions, le Conseil de l’UE a, enfin, consenti à mettre en oeuvre la procédure de relocalisation proposée par la Commission européenne en mai dernier et soutenue par le Parlement.

è 160 000 personnes seront « relocalisées » dans tous les États membres

Réuni le 22 septembre, le Conseil JAI a décidé de répondre à la demande de Jean-Claude Juncker de mettre en œuvre la relocalisation de 120 000 personnes supplémentaires. Cette proposition chiffrée faisait elle-même suite au projet initial de relocalisation de 40 000 demandeurs d’asile présents en Italie et en Grèce que les ministres de l’Intérieur avaient péniblement accepté en juin et validé seulement le 14 septembre. Ce sont donc 160 000 demandeurs d’asile qui devraient être concernés par cette procédure.

Cela étant, des décisions du Conseil du 22 septembre, on ne peut conclure que l’Union européenne a retrouvé un élan commun pour répondre à la demande des réfugiés qui souhaitent se placer sous sa protection, le vote des ministres de l’Intérieur n’ayant été acquis qu’à la majorité qualifiée et non à l’unanimité. Ce qui est une « première » dans ce domaine de décision !

è Les quatre pays opposés à l’accord sont la Hongrie, la Slovaquie, la République tchèque et la Roumanie. La Pologne, s’est quant à elle démarquée de ses partenaires du groupe de Visegrad.

La Hongrie, refusant d’être considérée comme l’un des trois premiers pays d’accueil aux frontières de l’UE – à l’image de la Grèce et de l’Italie -, a décidé de s’exclure du dispositif.  Du coup, l’accord s’en trouve compliqué et sera mis en œuvre en deux temps : 66 000 réfugiés seront « relocalisés » à partir de la Grèce (15 600) et de l’Italie (50 400) dans toute l’Union (y compris en Hongrie !), selon une clé de répartition contraignante. Le chiffre de 54 000 réfugiés – ceux qui auraient du être relocalisés à partir de la Hongrie – sera remis dans « le pot commun » et réparti ultérieurement, lors d’une nouvelle réunion du Conseil.

è Sur quels critères seront choisis les bénéficiaires de relocalisation ?

Selon la Commission, seuls les ressortissants des pays pour lesquels « le taux moyen de reconnaissance de l’asile est, dans toute l’UE, égal ou supérieur à 75 %, sur la base des données d’Eurostat pour le trimestre précédent » seront susceptibles d’être répartis vers d’autres pays.

Sur la base des données concernant l’année 2014, seuls les Syriens et les Érythréens auraient été concernés mais les dernières publications d’Eurostat indiquent que ce seuil a également été franchi par les Irakiens en 2015.

La Commission justifie le seuil de 75% par un double objectif : permettre aux personnes ayant, « manifestement et urgemment, besoin d’une protection » de jouir sans délai de leur droit à une protection ; « empêcher la relocalisation des demandeurs dont il est improbable qu’ils remplissent les conditions requises pour se voir accorder l’asile et qui, de ce fait, prolongeraient indûment leur séjour dans l’UE ». Cette sélection s’effectuera selon l’approche des hotspots mis en place dans les deux pays actuellement prioritaires que sont la Grèce et l’Italie mais aussi, ensuite, en fonction des besoins exprimés par les Etats membres dans le cadre d’un « mécanisme permanent de relocalisation prévu en cas de crise ».

Par ailleurs, le Conseil a entériné la latitude, pour les États membres, de choisir des demandeurs d’asile correspondant à une série de critères tels les connaissances linguistiques, les liens familiaux, sociaux ou culturels. En revanche, la possibilité de tenir compte des « préférences » des demandeurs eux-mêmes n’a pas été retenue, contrairement au vote du Parlement européen du 9 septembre.  

Face à l’urgence de la situation des réfugiés, l’AEDH ne peut qu’exprimer son soulagement de l’accord intervenu sur les « relocalisations ». Notre association se félicite de ce que les dispositions du Traité de l’Union aient enfin été pleinement utilisées et que le Conseil ait décidé de statuer à la majorité qualifiée, seule façon de marginaliser les résistances de certains États membres indifférents aux exigences de droit.

Cela étant, notre association a exprimé, à diverses reprises, ses réserves sur le système de sélection retenu pour la relocalisation.

L’exclusion de nationalités n’atteignant pas un taux de reconnaissance de 75% constitue une discrimination incompatible avec le principe d’un examen individuel et complet des demandes d’asile prescrit par la convention de Genève, comme d’ailleurs avec les normes figurant dans les directives européennes, notamment les directives « qualification » et « procédures ».

On peut imaginer que la Commission a ainsi pensé utiliser un critère mécaniquement incontestable par les Etats membres mais, en s’appuyant sur une moyenne européenne, elle fait fi des différences importantes qui existent entre lesdits Etats membres et dont témoignent les rapports annuels tant d’Eurostat que du HCR : pour une même origine et selon le pays examinant une demande d’asile, le taux d’octroi peut varier de 1 à 6. Par exemple,  en 2014, pour les Érythréens il était de 26 % en France et de 100 % en Suède ; pour les Irakiens, la France se montrait plus généreuse ( 94%) alors que la Grèce ne reconnaissait comme « réfugié »  qu’un demandeur sur 6…

Selon la méthode retenue par la Commission, se trouveraient ainsi exclus de la relocalisation les Soudanais et les Afghans qui font pourtant partie des pays figurant en tête des demandes d’asile en 2014 et au 1er semestre 2015 et pour lesquels les taux d’acceptation, dans nombre d’Etats membres, sont élevés.

Cette myopie concernant la disparité de l’état des droits des personnes en recherche de protection internationale peut paraître d’autant plus étonnante que la Commission vient de lancer toute une série de procédures en infraction contre 19 États membres (voir ci-dessous).

Par ailleurs, même si le Conseil précise que l’objectif est de favoriser une meilleure intégration des personnes concernées, la possibilité pour les États-membres d’indiquer des préférences pour certains demandeurs d’asile constitue une deuxième discrimination allant à l’encontre du droit d’asile tel que garanti par la Convention de Genève.


Voir :

Note d’information préalable

Décision


 … mais déjà dépassée par la hausse de la demande d’asile

On peut être soulagé de voir que d’atermoiements en discussions, les gouvernements des pays européens – pas tous ! – ont fini par se décider à prendre en charge une partie des migrants et réfugiés arrivés sur le territoire de l’Union afin de leur offrir des conditions d’accueil plus dignes.

è Une augmentation continue de la demande d’asile

Mais, si l’on en juge par les dernières statistiques publiées par Eurostat (16 septembre 2015), les prévisions de relocalisation seront très vite dépassées par la réalité des flux puisque, pour le seul 2e trimestre 2015, l’UE a enregistré 230 000 demandes d’asile ! Comme le HCR l’avait annoncé dès l’automne dernier et comme il n’a cessé de le rappeler par ses mises en garde, depuis 18 mois la hausse est continue et d’une intensité stupéfiante. Et elle ne saurait s’arrêter là… A la veille de la réunion du Conseil, le Haut-commissaire du HCR observait qu’au rythme actuel de 6 000 arrivées par jour, il ne faudrait que 20 jours pour que le chiffre des 120 000 soit atteint ! Pour l’Agence onusienne, d’ores et déjà les besoins d’ici à la fin 2016 dépassent 200 000 places de relocalisation….

 

S’agissant de l’origine des demandeurs, Eurostat souligne que « le nombre de Syriens et d’Afghans a considérablement augmenté pour atteindre respectivement quasiment 44 000 et 27 000 personnes. Ils constituent les deux principales nationalités des primo-demandeurs d’asile dans l’UE au deuxième trimestre 2015, représentant un tiers de l’ensemble ».  En revanche, les Kosovars, (qui constituaient la première nationalité des primo-demandeurs d’asile au premier trimestre 2015), ont vu leur nombre chuter passant de 50 000 à 10 000. On ne peut manquer de faire le parallèle entre ce repli apparent et les annonces répétées par le Commissaire Avramopoulos et nombre d’Etats membres que la demande originaire de cette région n’est « pas recevable », le Kosovo devant être considéré comme « un pays d’origine sûr » notamment. (voir ci-dessous).

Sans surprise, c’est l’Allemagne qui figure en tête des pays d’accueil. A lui seul, ce pays concentre un tiers des primo-demandeurs (80 900, soit 38% du total de l’UE), suivi loin derrière par la Hongrie (32 700, soit 15%), puis l’Autriche (17 400, 8%), l’Italie (14 900, 7%), la France (14 700, 7%) et de la Suède (14 300, 7%).

En proportion de la population de l’UE, ces « demandeurs » représentent 420 personnes par million d’habitants, mais ce rapport diffère largement selon les pays. Il est très bas en Slovaquie (5 demandeurs par million d’habitants), en Croatie (6), en Roumanie (19), en Slovénie (20), en Lituanie (21), au Portugal (24) comme en République tchèque (26), beaucoup plus élevé en  l’Allemagne (997), en Suède (1 467), en Autriche (2 026) et, surtout, en Hongrie (3 317 primo-demandeurs d’asile par million d’habitants).

è De fortes inégalités de traitement des demandeurs d’asile

Quant au taux d’octroi d’une protection internationale, s’il a significativement augmenté sur l’ensemble de la région, passant de 34% en 2013 à 46% au 1er trimestre 2015, le rapport annuel que vient de publier ECRE sur la base de l’analyse de la situation dans 18 pays – dont la Turquie – montre qu’il diverge considérablement d’une État membre à l’autre, de 9% en Hongrie à 94% en Bulgarie !

Sans même évoquer les méthodes et discours indignes qui, cet été, ont été développés par certains pays du groupe de Višegrad, particulièrement la Hongrie, le fait que, en dépit de normes européennes communes, les conditions d’accueil des demandeurs d’asile et les procédures de traitement de leur dossier, comme leur durée, divergent considérablement d’un État membre à l’autre renforce le sentiment d’une véritable « loterie » maintes fois dénoncée par les associations depuis plusieurs années.


Plus d’informations :

Eurostat : Demandes d’asile dans l’UE, CP du 18 septembre 2015

ECRE : AIDA Annual report, « Common asylum system at a turning point: Refugees caught in Europe’s solidarity crisis« .

UNHCR, communiqué du 28 août 2015


è 19 États membres visés par une procédure d’infraction

Théoriquement, la réforme du régime d’asile européen commun (RAEC) devait gommer ces disparités… pour peu que les États membres n’utilisent pas trop largement et systématiquement les marges de manœuvre que les textes des directives leur ont abandonnées. Pour peu, également, qu’ils prennent la peine de véritablement transposer l’ensemble du paquet législatif !

Or, cette transposition aurait dû être terminée en juillet dernier et nombre d’États membres n’ont pas engagé ou terminé les réformes législatives nécessaires. La Commission européenne a donc lancé 40 procédures d’infraction à l’encontre de 19 pays.  Ces procédures visent :

  • la directive relative aux procédures d’asile (« une procédure plus équitable, plus rapide et plus efficace ») :  La Belgique, la Bulgarie, Chypre, la République tchèque, l’Allemagne, l’Estonie, la Grèce, l’Espagne, la France, la Hongrie, la Lituanie, le Luxembourg, la Lettonie, Malte, la Pologne, la Roumanie, la Suède et la Slovénie;
  • la directive accueil (« la garantie que les demandeurs d’asile partout dans l’Union bénéficient de conditions matérielles d’accueil respectueuses de la dignité humaine (en matière de logement, notamment)) : L’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, la République tchèque, l’Allemagne, l’Estonie, la Grèce, l’Espagne, la France, la Hongrie, la Lituanie, le Luxembourg, la Lettonie, Malte, la Pologne, la Roumanie, la Suède et la Slovénie.
  • la directive « qualification » (« la définition plus précise des motifs d’octroi d’une protection internationale ») : La Bulgarie et l’Espagne.

Par ailleurs, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la Grèce pour violation de certaines dispositions de la directive relative aux conditions d’accueil et de la directive relative aux procédures d’asile. Elle observe que, en dépit de certaines réformes – largement appuyées par les agences européennes comme EASO et les financements européens, « le régime d’asile grec présente, en effet, de graves dysfonctionnements relatifs notamment aux conditions matérielles d’accueil réservées aux demandeurs d’une protection internationale, dont ceux ayant des besoins particuliers à cet égard et les personnes vulnérables, et des anomalies structurelles affectant le fonctionnement du système de tutelle ou la représentation légale de tous les mineurs non accompagnés pendant la procédure d’asile ». Au vu d’une « insuffisance structurelle et persistante des capacités d’accueil, sans rapport avec les afflux massifs et imprévus de personnes récemment observés », la Commission européenne « doute encore sérieusement de l’existence de conditions d’accueil appropriées pour les demandeurs d’asile et s’inquiète vivement de la situation des mineurs non accompagnés ».

Les États membres concernés ont maintenant un délai de deux mois pour faire connaître leur réponse à la Commission…

Il faut noter que, dans leur grande majorité, les « mises en demeure » ne touchent qu’à des points formels (absence de fourniture d’informations, non respect des délais de transposition, etc.) alors qu’on pourrait souhaiter que la Commission s’attache plus aux modalités de mise en œuvre des textes européens et à leur conformité aux exigences de droit.

En outre, en dépit du titre assez alarmiste du communiqué, ces procédures n’ont rien d’exceptionnel : il y a en a eu plus de 180 de la même nature entre 2005 et 2015 !

Cela étant, le retard pris par les États membres dans la transposition des différents textes du dernier « paquet asile » qu’ils ont eux-mêmes adoptés, dénote une évidente désinvolture à l’égard des droits des demandeurs d’asile.


Plus d’informations :

Commission européenne : « Pour une gestion plus responsable de la crise des réfugiés: la Commission européenne engage 40 procédures d’infraction afin d’assurer le bon fonctionnement du régime d’asile européen », 23 septembre 2015

 


◊ Quels moyens pour freiner cette hausse de l’asile ?

Parallèlement à la relocalisation des demandeurs d’asile présents sur le territoire, les instances européennes n’ont de cesse de mettre en œuvre moyens et méthodes pour freiner leur arrivée. Dans cet esprit, le nouveau plan de la Commission précise certaines pistes évoquées auparavant. La mesure phare serait l’adoption d’une liste commune de pays dits d’origine sûrs ; elle permettrait d’appuyer une politique de retour plus active à l’encontre des migrants entrés sur le territoire européen mais n’ayant pas vocation à obtenir l’asile. De façon moins attendue, l’UE entend augmenter substantiellement ses efforts financiers en direction des régions qui, actuellement, accueillent les réfugiés syriens et des organisations internationales, telles le HCR.

è Une liste européenne  « commune » de pays d’origine sûrs

Depuis le 1er décembre 2005 et la première directive « procédures », la législation de l’UE permet aux États membres de dresser une liste de pays d’origine sûrs ; les demandeurs d’asile en provenant voient leur dossier traité en procédure accélérée. Actuellement, douze États membres utilisent ce concept et la procédure afférente : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, France, Irlande, Lettonie, Luxembourg, Malte, Royaume-Uni, Slovaquie et République tchèque

La Commission propose d’établir une liste européenne de pays sûrs. Cette liste, dans un premier temps, comprendrait : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro, la Serbie et la Turquie. Ces pays représentent près de 17 % du nombre total des demandes d’asile introduites dans l’UE.

Pour la Commission, une telle liste européenne permettrait « non seulement aux États membres d’accélérer les procédures d’asile pour les demandeurs provenant de pays d’origine sûrs, mais aussi de réduire les divergences entre États membres en ce qui concerne le traitement des demandes d’asile similaires ». Elle permettrait également « d’empêcher les mouvements secondaires des demandeurs d’une protection internationale qui, actuellement, pourraient tenter de rejoindre un certain État membre dans lequel ils estiment avoir plus de chances d’obtenir une protection ». Enfin, ce serait un moyen « d’accélérer les retours des demandeurs qui ne remplissent pas les conditions pour obtenir l’asile ». En somme, elle souhaite « adopter une approche plus efficace en matière d’abus ».

Dans le cadre de cette Newsletter, nous ne présenterons pas l’analyse détaillée que cette « liste européenne commune » appelle et que nombre de juristes auront de toute façon un malin plaisir à mener. Mais l’AEDH tient à souligner combien cette proposition de la Commission contrevient à la philosophie du droit d’asile…  Et aux prescriptions figurant dans la directive « procédures » que la Commission, elle-même, a fait adopter par le Parlement et le Conseil en 2013.

La volatilité  des listes nationales, comme leur hétérogénéité, témoignent de la fragilité du concept de « sureté » appliqué à un pays, même lorsqu’il est doté d’institutions démocratiques !

Rappelons en effet que, aux termes de la directive européenne citée en référence par la Commission, « un pays est considéré comme un pays d’origine sûr lorsque, sur la base de la situation légale, de l’application du droit dans le cadre d’un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d’une manière générale et uniformément, il n’ait jamais recouru à la persécution telle que définie à l’article 9 de la directive 2011/95/Union européenne, ni à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu’il n’y a pas de menace en raison d’une violence aveugle dans des situations de conflit d’une armée internationale ». Appliquée à des pays où les violences et discriminations à l’encontre des minorités ethniques ou religieuses, à l’égard des femmes ou des homosexuels, sont loin d’être éradiquées et donnent lieu à des contentieux récurrents devant la CEDH – et à des condamnations !- cette définition instille comme un sérieux doute sur la pertinence de la proposition de la Commission !

Quant au fait que cela permettra d’appliquer aux demandeurs concernés une procédure « accélérée » – voire de les renvoyer rapidement et, donc, de « libérer » de la place pour d’autres demandeurs -, c’est une justification dont le caractère techniquement comptable n’a guère à voir avec la défense des droits de tout demandeur d’asile dont la Commission devrait pourtant être garante.


Plus d’informations :

Commission : « Proposition de règlement établissant une liste commune de l’Union de pays d’origine sûrs aux fins de la directive 2013/32/UE », 9 septembre


è Une aide financière pour les pays de premier asile mais aussi de transit

S’agissant de « la dimension extérieure de la crise des réfugiés », la Commission a rappelé que,  « depuis 2011, l’UE et ses États membres ont mobilisé plus de 3,9 milliards d’euros en faveur de l’aide humanitaire, de l’aide au développement, de l’aide économique et des fonds de stabilisation afin de venir en aide aux Syriens, que ce soit dans leur pays ou dans la région (Liban, Jordanie, Turquie et Iraq) ».

Parmi les nouvelles mesures budgétaires envisagées, elle a notamment proposé la création d’un fonds fiduciaire en faveur de l’Afrique, doté de 1,8 milliard d’euros, afin de « faire face aux crises qui sévissent au Sahel, dans la région du lac Tchad, dans la Corne de l’Afrique et dans le nord de l’Afrique. Il soutiendra la stabilité, favorisera la résilience et contribuera au développement économique, à la sécurité et à la gestion des migrations ».

Le Conseil européen du 23 septembre a, quant à lui, entendu l’appel lancé par Donal Tusk et les États membres se sont engagés à verser 1 milliard d’euros supplémentaires pou « répondre aux besoins urgents des réfugiés dans la région en aidant le Haut Commissariat de l’ONU pour les réfugiés, le Programme alimentaire mondial (PAM) et d’autres agences ».

Sous diverses formes, les engagements européens devraient ainsi atteindre 9,2 milliards d’euros. 


Plus d’informations : Conseil européen : Déclaration à l’issue de la réunion informelle des chefs d’État ou de gouvernement, 23 septembre 2015 

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