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Le discours performatif de FRONTEX. Ou comment provoquer les risques que l’on prétend prévoir

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Le 15 février, l’agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, dite « Frontex », a publié son rapport annuel d’analyse des « risques pour 2017 ». Plus précisément, et comme chaque année, à partir des informations recueillies lors d’opérations conjointes durant l’année précédente, des données transmises par les autorités de contrôle aux frontières des pays membres et non-membres de l’UE et de chiffres provenant de sources variées (agences gouvernementales, institutions européennes, ONG et organisations internationales…), l’Agence présente un rapport de 60 pages qui a pour ambition de prédire les « risques » et tendances à venir en matière de migration.

Ce faisant, en 2017, comme elle le fait depuis 2010, Frontex plaide pour un renforcement des moyens de contrôle et de collecte d’informations, notamment en amont des frontières européennes, afin de renforcer l’efficacité de leur surveillance, pour une meilleure « gestion » de la migration. Mais, dans une logique imparable, ces contrôles accrus contribueront, à leur tour, à étoffer les données concernant les passages et justifieront donc l’idée d’un risque migratoire accru pour l’Europe … auquel il faudra bien remédier.

Dans sa version 2017, le rapport se structure de la manière suivante :

– Tout d’abord, un bilan chiffré de la situation aux frontières extérieures de l’UE (grâce à une analyse détaillée du nombre d’entrées « clandestines », des franchissements irréguliers et des refus d’entrée enregistrés en 2016 le long des différentes routes migratoires) et après l’entrée dans l’UE (en se fondant sur les statistiques en matière d’asile, de séjour irrégulier, de mouvements secondaires et de retours)

– Puis un certain nombre d’analyses ciblées sur des questions précises liées à la présence des migrants aux frontières : sécurité et conditions de vie dans les centres d’accueil ; vulnérabilités du système de retour européen ; étude de cas sur les ressortissants iraniens voyageant vers l’UE avec des documents frauduleux…

– Enfin, en annexe, sont présentées des statistiques complémentaires sur la situation aux frontières et au sein des États membres.

  • Franchissements « irréguliers » et refus d’entrée… des chiffres trompeurs 

Nous savons que les données publiées par Frontex, sont souvent reprises par les médias et les élus et servent généralement à appuyer le mythe d’une « invasion migratoire » de l’UE. Ces chiffres doivent cependant être interprétés avec la plus grande circonspection… l’AEDH et ses partenaires de la société civile le rappellent régulièrement.

Ainsi, pour 2016, Frontex indique que la pression migratoire aux frontières extérieures de l’UE est restée importante, avec la détection de plus d’un demi-million de franchissement irréguliers (511 371). Certes c’est une diminution de 72% par rapport à 2015 (1,8 million), mais, pour l’Agence, le niveau de risque est toujours élevé, supérieur à celui de 2010 (104 060) ou de 2014 (282 933).

Or ces données surestiment le nombre de migrants concernés. Frontex le reconnaît elle-même à demi-mot lorsqu’elle précise que les 511 371 franchissements irréguliers correspondent, en réalité, à l’arrivée d’environ 382 000 migrants sur le sol européen (ce qui demeure légèrement supérieur aux estimations de l’Organisation Internationale des Migrations (OIM) : 364 401 en 2016[1]).

Le nombre de « franchissements irréguliers » est en effet trompeur puisqu’il ne représente pas des personnes, mais des passages de frontières.  Un même individu peut donc être comptabilisé plusieurs fois, par exemple s’il a été repéré lors de son arrivée sur les îles grecques, puis à nouveau lors de son entrée en Hongrie ou en Croatie. Une clarification que Frontex avait dû apporter à la fin d’un communiqué de presse datant du 13 octobre 2015, après avoir été interpellée sur les réseaux sociaux au sujet de la fiabilité de ses méthodes de calcul[2].

Pour autant, l’agence ne s’embarrasse pas de nuances puisqu’elle continue à fonder toutes ses analyses sur le nombre de passages frontaliers, plutôt que sur celui des arrivées.

La méthode fait d’ailleurs école puisque, cette année, la comptabilisation des tentatives d’entrée « irrégulière » dans l’UE porte, non plus sur le nombre de personnes refusées, mais sur celui des refus d’entrée émis aux frontières extérieures. Une manière, selon Frontex, de « donner un meilleur aperçu de la charge de travail qui incombe aux autorités de contrôle aux frontières »[3]. Or une même personne peut être refusée d’entrée plusieurs fois, à différentes frontières, voire à la même tant les migrants sont obstinés dans leurs projets… Le chiffre avancé de 206 656 refus d’entrée émis par les États membres en 2016, qui représenterait une hausse officielle de 49% par rapport à 2015, est donc, là aussi surévalué – mais sans que l’on puisse mesurer de combien !

Par ailleurs, même parfaitement exacte, la simple comptabilité ne suffirait pas à donner des éléments d’appréciation réelle de la situation aux frontières de l’UE. Frontex néglige, en effet, de préciser que ces chiffres incluent des personnes qui peuvent prétendre à une protection internationale et qui n’ont souvent d’autre choix que de traverser « irrégulièrement » la frontière pour aller demande l’asile en Europe, faute d’alternatives sûres et légales. Cela concerne, notamment, les trois nationalités les plus représentées parmi les demandeurs d’asile, à savoir les Syriens (28%), les Afghans (25%) et les Irakiens (11%), qui sont également les plus nombreux à être entrés « irrégulièrement » dans l’UE en 2016 (respectivement 17%, 11%, et 6% selon Frontex).

Au titre des conventions internationales, ces personnes ne peuvent être incluses dans un recensement de « la migration irrégulière » ; Frontex le sait pertinemment. Son diagnostic relève donc, une fois encore, d’un abus de langage.

D’autant que si Frontex voulait rassurer les Européens, cela lui serait possible. L’Agence signale, en effet, que le nombre de personnes en séjour irrégulier a considérablement baissé depuis 2015 (39%) pour s’établir à 491 891, selon les informations transmises par les Etats membres.

  • En dépit des moyens déployés, la Méditerranée demeure un lieu de passage important et la frontière la plus mortifère du monde

On observe, sans surprise, que l’année 2016 a été marquée par une forte diminution du nombre de passages irréguliers détectés sur la route de la Méditerranée orientale (environ 72% de moins qu’en 2015). À l’origine de ce constat, la baisse des arrivées en Grèce suite à la mise en œuvre de l’accord UE-Turquie et la fermeture de la route des Balkans occidentaux, qui a réduit à néant l’espoir de pouvoir rejoindre d’autres États membres à partir de la Grèce.

En revanche, devenue la principale porte d’entrée en Europe, l’Italie a signalé en 2016 l’arrivée d’environ 182 000 migrants sur son territoire, soit 17% de plus que l’année dernière (150 000). Les détections en Méditerranée centrale ont ainsi atteint leur plus haut niveau en 2016, avec 181 459 franchissements irréguliers, alors qu’ils étaient 153 946 en 2015 (+18%).

Cette hausse n’est toutefois pas liée à la baisse des arrivées en Grèce, les nationalités arrivant en Italie n’étant pas les mêmes. Alors que les Syriens, les Afghans et les Irakiens sont les plus nombreux à emprunter la route de l’Est de la Méditerranée, la majorité des migrants qui arrivent en Italie depuis la Libye sont originaires d’Afrique de l’Ouest, et en particulier du Nigéria (25%), de l’Érythrée (11%) et de la Guinée (7,5%).

Le même phénomène s’observe en Méditerranée occidentale. Le nombre de franchissements irréguliers y a augmenté de près de la moitié (de 7 004 en 2015, ils sont passées à 10 231 en 2016), les migrants originaires d’Afrique de l’Ouest étant les plus nombreux à avoir été interceptés à la frontière (21% de Guinéens et 16% d’Ivoiriens). Mais ces chiffres traduisent de façon très partielle la réalité puisque rien n’est dit des pratiques de refoulement par les autorités espagnoles à la frontière des enclaves de Ceuta et Melilla[4]

Selon Frontex, 96% des migrants interrogés en Méditerranée centrale ont déclaré avoir eu recours aux services d’un passeur pour rejoindre l’UE, suggérant ainsi que « l’immigration ‘irrégulière’ via la Libye est presqu’entièrement dépendante des réseaux de passeurs  »[5].

Bien loin d’en tirer les conclusions nécessaires quant à l’efficacité de ses missions et de l’opération Sophia[6], lancée par l’UE en juin 2015 dans l’objectif, précisément, de démanteler le réseau économique des passeurs qui opèrent depuis la LibyeFrontex préfère mettre en cause les ONGs, estimant que c’est la multiplication des opérations de sauvetage, notamment près des eaux libyennes, qui encourage les trafiquants à envoyer en mer de plus en plus de migrants. Un lien causal infondé, puisqu’il a été démontré à plusieurs reprises que les missions de sauvetage n’avaient aucune influence sur le nombre de personnes tentant la traversée[7].

En revanche, le rapport précise que les embarcations utilisées en Méditerranée sont de plus en plus petites, et de plus en plus chargées, conduisant à un nombre croissant de naufrages et de morts[8]. Or, il apparaît bien que l’utilisation de ces bateaux pneumatiques, moins coûteux et plus discrets, est dictée par le souci d’échapper aux interceptions de Frontex et résulte donc du renforcement de sa présence en Méditerranée[9].

L’Agence entend cependant faire savoir qu’elle contribue à sauver des vies humaines  : en 2016, 31 402 au large de l’Italie et 35 316 au large de la Grèce. Certes et nul n’envisagerait de contester ces chiffres ! Et il est vrai que le nouveau mandat de l’Agence intègre le règlement européen de 2014 relatif aux opérations en mer, et à ce titre, Frontex doit « soutenir les opérations de recherche et de sauvetage des personnes en détresse qui peuvent se produire pendant des opérations de surveillance des frontières en mer  ». Mais cela n’est qu’un rappel des obligations qui incombent à tout navire, selon le droit international de la mer, et ne fait pas de Frontex une agence de sauvetage en mer.

  • Le verrouillage des frontières intérieures : une mesure non dissuasive 

S’agissant des mouvements secondaires, la réinstauration des contrôles aux frontières internes de l’espace Schengen par certains pays membres a conduit, selon le rapport, à une « diversification des routes migratoires et des modi operandi ». Autrement dit, les déplacements entre les États membres n’ont pas disparu, mais prennent d’autres formes, plus discrètes et plus insidieuses.

Le renforcement des contrôles frontaliers a également poussé certains migrants à modifier leurs itinéraires. Par exemple, ceux qui passaient autrefois par l’Autriche après être arrivés en Italie transitent désormais par la Suisse et la France afin de rejoindre les États du nord de l’UE.  Preuve, s’il en faut, que le verrouillage des frontières intérieures n’empêchera pas les déplacements des migrants ; il leur suffit de se tourner vers d’autres chemins…

  • Une augmentation des renvois de migrants « irréguliers » qui répond aux attentes de la Commission européenne

Frontex indique que les États membres ont émis 305 365 décisions de retour en 2016, soit 6,5% de plus qu’en 2015.

En revanche, le nombre de « retours effectifs » est resté stable par rapport à 2015 ne touchant « que » près de 176 000 migrants, dont 45% via des opérations de retours forcés, et 52%, de retours volontaires.

On sait que, pour la Commission européenne, l’enjeu est important et justifie les moyens qu’elle a décidé de mettre en œuvre dans la communication présentée début mars[10] et qui a conduit à une vigoureuse protestation de près d’une centaine d’ONG. C’est aussi la fonction attendue du laissez-passer européen (LPE) qu’elle tente de faire accepter par les pays tiers pour contourner les difficultés d’obtention des visas consulaires[11].

De son côté, Frontex a coordonné les renvois de 10 700 migrants sur 232 vols. C’est une augmentation significative par rapport à 2015, où « seulement » 66 vols de retour conjoints transportant 3 565 migrants avaient été organisés. Des chiffres inquiétants, eu égard aux nombreux témoignages ayant révélé des pratiques violentes et attentatoires aux droits des personnes expulsées[12], mais qui devraient continuer à augmenter dans les prochaines années puisque la nouvelle agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes aspire à jouer un rôle accru dans la mise en œuvre des opérations de renvoi des personnes sans droit au séjour. 

Pour Frontex l’accroissement des renvois devrait découler d’une coopération renforcée avec les autorités des pays tiers et du déploiement, dans les États membres, d’une nouvelle équipe d’experts spécialisés en matière de retours. Elle envisage également de déployer ses propres « officiers de liaison » (liaison officers) dans certains pays tiers considérés comme prioritaires, notamment en Afrique, afin d’éviter préventivement le départ des migrants vers l’Europe, et ce au mépris du droit de toute personne à quitter son pays, y compris le sien.

  • Une expansion continue de moyens

Le programme de Frontex en matière de retours, d’expulsions et de contrôles aux frontières extérieures s’annonce donc bien chargé pour cette année 2017. Si l’Agence peut se permettre d’être aussi ambitieuse, c’est grâce au soutien des institutions européennes qui ont décidé, en septembre dernier, de considérablement renforcer les moyens qui lui sont dédiés à l’occasion de son intégration dans le nouveau corps européen de garde-frontières et de garde-côtes[13].

Ainsi, ses effectifs ont été doublés ; et une nouvelle force d’intervention rapide de 1 500 garde-frontières, susceptible d’être déployée « en urgence » aux frontières extérieures de l’UE, mise à sa disposition. En outre, Frontex a été dotée de moyens matériels et financiers accrus. À cet égard, il convient de noter que depuis sa création en 2005, l’agence a vu son budget augmenter de façon constante. De 20 millions d’euros en 2006, son budget annuel a atteint 90 millions d’euros en 2010, puis 143 millions en 2015. Aujourd’hui, il se chiffre à plus de 300 millions d’euros !

  •  Une coopération opaque avec les pays tiers

Ces moyens supplémentaires appuieront le processus d’externalisation de la gestion des frontières dans lequel l’UE s’est engagée depuis plusieurs années. C’est ainsi que, depuis 2005, Frontex a multiplié les « accords de travail » (working arrangements) avec les autorités en charge de la gestion des frontières dans les États tiers. Dans la plupart des cas, ces accords prévoient la participation des États tiers à des opérations conjointes (vols de retour, opérations de surveillance…), la formation de gardes-frontières, ainsi qu’une coopération accrue en matière d’échange d’information.

En outre, Frontex a constitué plusieurs réseaux d’analyse de risques : un réseau européen (le FRAN) et trois réseaux extra-européens (l’EB-RAN avec les pays de l’Est ; le WB-RAN avec les pays des Balkans occidentaux ; l’AFIC avec les pays d’Afrique de l’Ouest[14]). Ces réseaux servent à échanger de l’information et à recueillir des données sur les « profils » des migrants (âge, nationalité…) et sur les routes qu’ils empruntent pour venir en Europe.

Outre leur objectif, ces accords avec des pays tiers sont largement critiqués par la société civile en raison d’une absence totale de transparence. Ainsi, le contenu et la mise en œuvre des « accords de travail » échappent à tout contrôle démocratique tant des parlements nationaux que du Parlement européen, et il n’existe, à l’heure actuelle, aucun moyen d’en évaluer les conséquences en matière de violation des droits fondamentaux (refoulement aux frontières, violation du droit de quitter son pays…).

De manière plus générale, Frontex trouve toujours le moyen de reporter sa responsabilité, soit sur l’État membre hôte lorsque ses agents y sont déployés, soit sur l’État tiers. C’est par exemple le cas lors des opérations maritimes en haute mer. En effet, les migrants interceptés en haute mer puis débarqués dans un État tiers sont considérés comme relavant de la responsabilité de ce dernier[15], ce qui permet à l’Agence de jouir d’une impunité totale.

 

La surabondance de données statistiques publiées par Frontex entretient le sentiment que l’UE vit dans l’urgence d’une crise migratoire depuis deux ans. 

Nul doute que cela sert l’objectif d’une Agence dont toute la philosophie est centrée sur l’idée d’un risque qui menacerait l’Europe et qui appelle donc à une surenchère de moyens (personnel de garde-côtes et gardes-frontières, budget régulièrement accru, déploiement incessant de matériels quasi-militaires, accélération des opérations de retours).

Le fait que cette surenchère, couplée à la multiplication des pratiques restrictives de certains États membres – dont témoigne le rapport que la FRA vient de publier[16]-, participe largement au maintien, voire à l’augmentation, des flux d’immigration irrégulière en provenance de certaines régions du monde, n’est jamais évoqué par les institutions européennes. Impavides, elles font leur le discours performatif de Frontex ; sans doute parce qu’elles y trouvent la justification de leur approche sécuritaire de la migration et des mesures coercitives qu’elles entendent développer tant à l’égard des migrants dits « économiques » que des personnes en recherche d’une protection internationale. 

En 2010, déjà, l’AEDH posait un certain nombre de questions sur les activités de Frontex, leur légitimité au regard des textes fondant les garanties de droits au sein de l’UE, leur opacité et l’absence de contrôle parlementaire[17]. Sept ans plus tard, en dépit des assurances officielles, le nouveau mandat de l’Agence n’y répond toujours pas … et notre association entend donc continuer à soutenir Frontexit, parce qu’elle veut que l’Europe cesse de se conduire comme si elle était « en guerre contre un ennemi qu’elle s’invente »

 

Pour aller plus loin  :

– Sur le site du HCR :

Base de données du HCR [ENG]

– Sur le site de l’OIM :

Carte des flux migratoires en Europe [ENG]

– Sur le site de Frontex :

Rapport annuel d’analyse des risques pour 2017 [ENG]

Carte des routes migratoires [ENG]

– Frontexit : https://www.frontexit.org/fr/


[1] Voir la carte de l’OIM sur les flux migratoires en Europe : http://migration.iom.int/europe/ (dernière consultation le 18/04/2017)

[2] Voir « Quand l’Europe voit les migrants en double ou en triple », The Conversation, 21 octobre 2015

[3] Frontex, Analyse annuelle de risque 2017, p. 21

[4] Voir le rapport publié par l’APDHA : Derechos Humanos en la Frontera Sur 2017 ; marso 2017 – http://www.apdha.org/fronterasur17/

[5] Frontex, Analyse annuelle de risque 2017, p. 8

[6] Voir l’analyse de l’AEDH : « Sophia, la lutte navale contre les migrants venant du sud », 25 octobre 2016

[7] Steinhilper, E. and Gruijters (University of Oxford), « Border Deaths in the Mediterranean : What We Can Learn from the Latest Data », 8 mars 2017

[8] Selon les données de l’OIM, reprises par Frontex, 4 500 migrants ont perdu la vie en Méditerranée en 2016, contre 3 175 l’année précédente.

[9] L, HUBAU, « Opération Sophia, aide humanitaire… L’action de l’UE en Libye critiquée par l’ONU  »

[10] Communication from the Commission : On a more effective return policy in the European Union – A renew action plan ; Brussels, 2.3.2017 COM(2017) 200 final – http://www.europeanmigrationlaw.eu/documents/COM(2017)200-RenewedActionPlan-Return.PDF

Joint communication from nearly 90 associations : New EU Commission plans on returns and detention will create more harm and suffering  ; Brussels 3 March 2017

[11] Voir AEDH : « Un « nouveau » laissez-passer européen, pour améliorer l’efficacité de la politique de retour  », 26 juillet 2016

[12] Migreurop (2011) Paroles d’expulsé.e.s


[13] Composée d’une agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (l’actuelle agence Frontex dotée de missions élargies) et des autorités nationales responsables de la gestion des frontières, le rôle du nouveau corps européen de garde-frontières et de garde-côtes est de contribuer à garantir une « gestion intégrée des frontières extérieures de l’UE ». Il a été approuvée de manière définitive par le Conseil le 14 septembre 2016.

[14] Les rapports annuels de risque 2016 constitués dans le cadre de ces réseaux ont tous été publiés sur le site de Frontex. Voir http://frontex.europa.eu/publications/ ?c=risk-analysis

[15] Rapport Migreurop, « Agence Frontex, quelle garantie pour les droits de l’homme ? Étude sur l’Agence européenne aux frontières extérieures en vue de la refonte de son mandat », novembre 2010, p. 1-48, en ligne : https://frontexit.org/fr/docs/5-frontex-quelles-garanties-pour-les-droits-de-lhomme-/file

[16] FRA : Monthly data collection on the migration situation in the EU ; april 2017 http://fra.europa.eu/en/theme/asylum-migration-borders/overviews/april-2017

[17] L’AEDH questionne l’agence FRONTEX à l’occasion de la visite de la délégation du Parlement européen – 1er octobre 2010 http://www.aedh.eu/plugins/fckeditor/userfiles/file/Asile%20et%20immigration/Questionnaire%20%C3%A0%20destination%20de%20la%20d%C3%A9l%C3%A9gation%20LIBE%20%C3%A0%20FRONTEX_FR.pdf

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