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La refonte du code des visas : les intérêts économiques, avant tout

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Depuis plusieurs mois, les institutions européennes s’attachent à une refonte du code communautaire des visas. Ce texte, en vigueur depuis le 5 avril 2010, fixe les conditions et les procédures de délivrance des visas par les consulats des États membres[1].   

La proposition de la Commission présentée le 1er avril 2014, fait suite aux conclusions du rapport d’évaluation réalisé après deux ans d’exercice. Elle vise deux objectifs complémentaires : réaliser des ajustements sur les conditions de délivrance des visas, notamment par l’assouplissement des procédures, afin de mieux prendre « en considération l’importance accrue accordée aux retombées économiques de la politique en matière de visas sur l’ensemble de l’économie de l’Union », en particulier dans le secteur du tourisme mais aussi de l’activité des entreprises ; créer « un visa d’itinérance » par voie réglementaire.

En fait, a résumé la Commission, il s’agit de développer  « une politique des visas plus intelligente, (pour) attirer davantage de touristes, d’hommes et de femmes d’affaires, de chercheurs, d’étudiants, d’artistes et de professionnels de la culture. (Pour) donner un coup d’accélérateur à notre économie et créer de nouveaux emplois en insistant sur la dimension économique dans notre politique des visas, tout en maintenant un niveau élevé de sécurité à nos frontières. (…) Grâce à ces propositions, nous attendons une forte progression du nombre de voyageurs dans les années à venir».

Le Parlement européen (Commission LIBE) a mené plusieurs auditions sur la refonte envisagée et un projet de rapport a été présenté à la Commission LIBE par Juan Fernando López Aguilar (Espagne, S&D) en septembre dernier.

  Un assouplissement des règles procédurales et un accès plus aisé aux visas

La Commission ayant observé que, en raison de procédures jugées « longues, lourdes et coûteuses » par les ressortissants de pays tiers, l’UE aurait « perdu », pour la seule année 2012, « 6,6 millions de voyageurs potentiels, originaires de six des pays comptant le plus grand nombre de voyageurs », elle a formulé toute une série de propositions visant à simplifier et alléger l’accès aux visas. Qu’il s’agisse du rapporteur du PE ou du Comité Économique et Social Européen (CESE), chacun s’accorde à approuver la volonté de la Commission d’introduire plus de simplicité et plus de rapidité dans ces procédures.

Parmi les mesures plébiscitées, figure le fait que la demande pourrait être introduite par une tierce personne, voire initiée en ligne (sous réserve du dépôt des documents exigés), et qu’elle pourrait être traitée par une autorité consulaire autre que celle du pays visé si ce dernier n’est pas représenté sur le territoire.

Sur ce dernier point, le CESE s’est dit « convaincu que le moment est venu de transcender les raisons culturelles et politiques qui ont favorisé la création des ambassades représentant les différents États européens et qu’une représentation unique de l’UE dans les pays tiers constituerait un saut qualitatif dans la manière d’envisager le reste de monde, imprimerait un nouvel élan au processus d’unification du continent européen, notamment en matière de politique des entrées, résoudrait nombre de problèmes liés à la divergence des procédures de délivrance de visas et augmenterait l’estime et le respect à l’égard d’une intégration politique complète de l’Union ».

En revanche, la proposition de la Commission de ne plus encadrer les pratiques d’externalisation des services consulaires est loin d’emporter l’adhésion générale, particulièrement pas celle du rapporteur pour le Parlement.

Toujours pour aller dans le sens de la simplification, la Commission a également envisagé de développer le visa à entrées multiples – pouvant atteindre une durée de cinq ans – qui éviterait au voyageur venant régulièrement en Europe la multiplication des démarches. Elle propose aussi de faciliter l’accès au territoire de l’UE pour les membres de la famille de citoyens européens.

  Un visa d’itinérance, mais pour qui ?

L’objet de ce nouveau règlement serait de combler le vide entre le visa Schengen de court séjour et les visas nationaux de long séjour, valant titre de séjour. Le premier permet à son titulaire de se déplacer dans tous les États membres pour une durée maximale de 90 jours ; le second l’autorise à séjourner plus longuement mais sur le territoire d’un seul État membre.  

Le visa d’itinérance proposé par la Commission emprunterait aux deux formules et permettrait à son titulaire de séjourner pour une durée supérieure à 90 jours dans l’Union européenne, mais pas nécessairement sous une forme stable dans un État membre. 

Sans entrer dans les détails du règlement en cours d’examen, se pose notamment la question des personnes auxquelles il serait ouvert. La Commission a envisagé deux options. Dans la première, le visa d’itinérance ne serait accessible qu’à un groupe restreint de ressortissants de pays tiers, notamment les artistes et les sportifs, à savoir un nombre estimé de 60 000 demandeurs par an. L’autre option pourrait comprendre l’ensemble des ressortissants de pays tiers, c’est-à-dire, touristes, chercheurs, étudiants, femmes et hommes d’affaires ou encore des personnes ayant de proches qui vivent dans l’UE.  Le rapporteur du Parlement européen, JF López Aguilar soutient cette seconde option, jugeant indispensable de permettre aux ressortissants de pays tiers de visiter leurs familles dans l’UE. Cette approche serait partagée par nombre de parlementaires.

  Les visas humanitaires, une position à défendre

Le 17 juin,  l’AEDH a été auditionnée par la Commission LIBE sur le « paquet » visa. Elle a souhaité défendre l’extension de l’usage des visas humanitaires afin d’ouvrir une voie légale d’accès au territoire européen pour les personnes en recherche de protection. 

Une étude présentée sur cette question au Parlement européen en septembre 2014 cite les données collectées par le Réseau européen des migrations (EMN) en 2012 qui montrent que la formule est fort peu utilisée et peut prendre trois formes :

  • des visas humanitaires nationaux (de long séjour) en Allemagne, Belgique, France, Hongrie, Italie, Lettonie, Luxembourg, Pologne, Royaume-Uni,  Les motifs de délivrance ne sont pas nécessairement identiques ; ils peuvent être limités à une période ou une situation particulière (par exemple les chrétiens d’Irak, pour la France en 2010). Pour certains pays, c’est ce type de visa qui permet d’obtenir le droit de séjour pour maladie.

  • des visas humanitaires Schengen (de court-séjour) en Finlande, Italie, Malte, Portugal

  • une combinaison des deux formules en Autriche, Danemark, Espagne, France, Pologne, Pays-Bas

En tout, sous ces modalités diverses, non harmonisées et pour des motifs tout aussi divers, ce sont donc 16 pays qui usent de leur pouvoir en la matière. C’est peu !

Dans son rapport au Parlement européen, JF Lopez Aguilar a, pour sa part, estimé nécessaire  « de fournir aux personnes qui fuient des persécutions des voies d’accès sûres et légales au territoire de l’Union », jugeant que « la délivrance d’un visa Schengen [7″>est] l’une de ces voies »[8] dans le code des visas. Son objectif est  d’accorder une plus grande latitude au personnel consulaire lors de l’appréciation du besoin de protection d’un individu, ainsi que de rappeler aux États membres leurs obligations internationales.

Cette proposition a reçu le soutien de certains parlementaires, dont MC. Vergiat (Gue/NGL, France) qui a déploré que « les réfugiés ne parviennent pas à demander l’asile dans de bonnes conditions »

 

Que la réforme du code des visas soit nécessaire, notamment pour simplifier et accélérer les procédures et permettre ainsi à un plus grand nombre de ressortissants des pays tiers d’accéder au territoire européen et d’y revenir plus souvent, l’AEDH l’admet volontiers.

Que des visas plus accessibles puissent contribuer au développement économique de notre région, en renforçant les liens des entreprises européennes avec leurs partenaires étrangers et en facilitant les déplacements touristiques, l’AEDH l’admet tout aussi volontiers.

Mais notre association souhaite rappeler que le visa est aussi le principal « verrou » de l’immigration et que les restrictions opposées par les États membres sont, finalement, l’une des principales raisons qui conduisent des ressortissants des pays tiers à emprunter des voies « illégales » et dangereuses pour parvenir aux frontières de l’UE.

Selon les dernières statistiques publiées par la Commission européenne, en 2014, 15 684 796 visas ont été délivrés mais, dans le même temps, 851 010 ont été refusés. Dans ces refus, figurent des personnes qui n’ont pas pu faire valoir leur droit au regroupement familial, des étudiants qui n’ont pas pu accéder au cursus de leur choix, des travailleurs qui n’ont pas pu venir proposer leurs services et leurs compétences aux entreprises européennes… et des personnes persécutées dans leur pays, terrifiées par la violence qui les entoure.

L’AEDH regrette fortement que la Commission européenne ait insisté sur la nécessité de permettre aux étrangers de pays tiers de venir voir les membres de leur famille lorsqu’ils sont citoyens européens mais qu’elle n’ait pas tenu compte de tous les résidents issus de pays tiers qui ne parviennent pas à faire valoir leur droit à l’unification familiale.

Par ailleurs, notre association s’étonne de ce qu’aucune voix ne paraisse s’être élevée contre le maintien du refus des visas de transit aéroportuaires pour les Syriens pratiqué par 12 États membres !

En d’autres termes, la réforme du code des visas est évidemment nécessaire mais elle ne doit pas se limiter à un exercice de style et à des allégements techniques.

  • Voir la proposition COM(2014) 163 final de la Commission européenne en [FR], [EN]

  • Voir le projet de rapport de JF. Lopez Aguilar relatif au Code des visas – 2014/0094(COD)  en [FR], [EN]

  • Voir l’étude réalisée pour la Commission LIBE : Humanitarian visas : option or obligation ?, septembre 2014,

  • http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509986/IPOL_STU%282014%29509986_EN.pdf    

  • Voir l’article du blog EUlogos: « Visa d’itinérance : la confiance dans l’espace Schengen mise en examen», 17.9.2015, en [FR]



[1] Règlement CE n°810/2009 du Parlement Européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas : (FR) / (EN)

 

[3] Commission européenne, communiqué de presse du 1er avril 2014 – http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-347_fr.htm?locale=en

[4] Afrique du Sud, Arabie saoudite, Chine, Inde, Russie et Ukraine

[5] CESE : Avis du 10 septembre 2014 – http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.soc-opinions.31906

Proposition COM(2014) 163 final de la Commission européenne

Voir le projet de rapport de Lopez Aguilar relatif au Code des visas, p. 69

Voir le projet de rapport de Lopez Aguilar relatif au Code des visas, p. 69

Propos rapportés sur EUlogos Blog : Refonte du Code des visas : « il ne faut pas se laisser influencer par les attentats de Paris ». 22.11.2015. en [FR]

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