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La protection des droits fondamentaux au sein de l’UE: réalité ou illusion?

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Bruxelles, 21 mai 2018

Alors que la paix, la démocratie et la prospérité étaient énoncées comme les fondements de l’histoire commune des pays membres de l’Union Européenne (UE) lors de la déclaration commune de Bratislava en Septembre 2016[1], des divisions apparaissent. Les nombreuses crises traversées par l’UE à l’heure actuelle viennent révéler certaines failles de la construction européenne et témoigner de la complexité des défis que représente le rassemblement de 28 Etats. Brexit, montée des régimes eurosceptiques et des forces politiques d’extrême-droite: Comment a-t-on pu en arriver là?

Les fondements de l’UE se voient fragilisés: le principe de solidarité est oublié lorsqu’il s’agit de respecter les quotas de migrants adoptés par les organisations européennes. Depuis 2010, la Hongrie est venue bafouer ses propres valeurs constitutionnelles, et donc par conséquent les valeurs inhérentes à l’UE. Il est de même aujourd’hui avec la Pologne où l’Etat de droit est réellement menacé.

Pourtant, comme l’indique la déclaration sur l’identité de 1973[2]  qui identifie les valeurs communes aux différents Etats membres et désormais l’article 2 du traité de Lisbonne;

« L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes. »

Par ces valeurs, le rassemblement de tous ces Etats membres est légitime et autant le droit de l’Union que le droit national doivent les respecter. Tout Etat membre voulant adhérer à l’UE est tenu aux « critères de Copenhague », qui impliquent le respect par les gouvernements nationaux des principes démocratiques, des droits fondamentaux et de l’Etat de droit. Cependant, à l’intérieur même des frontières européennes, ces valeurs se voient actuellement menacées depuis plusieurs années sans que l’UE n’apporte de réponse efficace.

Nous sommes donc face au « dilemme de Copenhague », dans lequel il est nécessaire de remplir les conditions d’adhésion pour accéder à l’UE mais il n’existe aucun contrôle par la suite sur le respect de ces principes démocratiques, comme si ses valeurs étaient largement acquises par tous les pays de l’UE. Bien que le risque possible de violation de l’Etat de droit par certains Etats membres n’ait pas assez été pris au sérieux par les dirigeants européens, un dispositif destiné à préserver l’intégrité des valeurs de l’Union à tout de même été adopté. Il s’agit de l’article 7 du TUE. Cependant la simple inscription d’un mécanisme de sanction sans réellement penser à sa mise en application est-elle suffisante?

Suite aux infractions aux principes démocratiques de l’Union commises par la Hongrie dès les années 2010, la Commission, réticente à l’activation de l’article 7, a instauré en 2014 « Un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’Etat de droit »[3] qui institue un dialogue entre l’UE et l’Etat. C’est seulement en cas d’échec de ce processus que le déclenchement de l’article 7 est inévitable.

Ce mécanisme se décompose en 3 étapes. Il s’agit d’abord de procéder à une évaluation, puis faire des recommandations et enfin effectuer un suivi entre la Commission Européenne et l’Etat membre dont les agissements sont remis en cause. Il a été mis en place avec la Pologne et a finalement conduit à deux ans de dialogue infructueux. Finalement la Commission européenne s’est résolue à déclencher l’article 7, le 20 décembre 2017[4].

Ce recours qualifié « d’option nucléaire » par l’ancien président de la Commission Monsieur José Baroso, est délicat à activer puisqu’une réaction trop incriminante provoquerait encore plus de rejet de l’UE de la part des gouvernements eurosceptiques et leur donnerait beaucoup de fils à retordre pour décrédibiliser l’UE auprès des citoyens et viendrait, plutôt que d’améliorer la situation, l’empirer.

L’article 7 prévoit deux possibilités: une mesure de prévention prévue par le paragraphe 1 de l’article 7, à la majorité des 4/5ème le Conseil « peut constater qu’il existe un risque clair de violation grave par un Etat membre des valeurs visées par l’article 2 » et une mesure de sanction, prévue par le paragraphe 2, où dans ce cas le Conseil « constate l’existence d’une violation grave et persistance par un Etat membre des valeurs visées à l’article 2 ». Dans cette deuxième option, le Conseil doit statuer à l’unanimité. Actuellement, nous attendons que le Conseil se prononce sur le paragraphe 1 de cet article.

La procédure est faite d’une succession d’obstacles. La mesure de sanction – soit la suppression du droit de vote de cet Etat membre – doit être adopté à la majorité du Conseil. Dans le cas de la Pologne, ou même si une telle proposition serait faite contre la Hongrie, ces deux Etats se sont faits la promesse de se soutenir, puisqu’ils suivent la même ligne politique. Ainsi, l’unanimité requise ne sera jamais atteinte. L’article 7 se révèle donc inefficace.

Comment est-il alors possible qu’aucun instrument ne soit efficace pour condamner un Etat qui ne respecte pas l’Etat de droit?

Il existe bien le recours en manquement, qui permet de condamner un Etat membre qui a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des traités. Or, pour que la Commission se dote de ce mécanisme, il faut une violation d’une disposition spécifique du droit de l’Union, et toutes les normes prévues par les traités qui protègent l’Etat de droit ont des limites. L’article 2 TUE pourrait être invocable devant la CJUE, elle s’en est déjà d’ailleurs servie, mais cet article est trop général pour être directement invocable devant la CJUE. Concernant la Charte des droits fondamentaux, elle pourrait être également invoquée devant la CJUE en ce qu’elle protège l’Etat de droit, mais en vertu de l’article 51 de la Charte, la Charte n’est invocable que dans la mesure où les Etats membres mettent en œuvre le droit de l’UE.

L’ancienne Commissaire à la Justice, Madame Viviane Reding avait fait une proposition en 2013 dans son discours sur l’Etat de l’Union[5], qui avait été beaucoup soulevée. Elle proposait une « fédéralisation » de la Charte conduisant à l’extension de la compétence de la CJUE. Il s’agirait finalement de supprimer l’article 51 de la Charte et d’étendre son champ d’application rationemateriae pour qu’elle puisse être opposable aux Etats membre en tout temps, et non pas juste quand ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Cette démarche ambitieuse ne pourrait être réalisée qu’en révisant les traités, ce qui n’est pas envisageable dans le contexte actuel.

De nouvelles solutions possibles et efficaces?

La Commission européenne a récemment présenté son cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027 dans laquelle elle fait une proposition fondamentale en reliant l’attribution des fonds européens au respect de l’Etat de droit. Cela permettrait donc de contourner les obstacles précédemment analysés au sein des traités et résoudre le fait que les Etats membres, qui actuellement ne respectent pas les valeurs fondamentales de l’UE, sont tout de même ceux qui continuent à être les plus grands bénéficiaires de ces fonds européens.

« Les nouveaux instruments proposés permettraient à l’Union de suspendre, réduire ou restreindre l’accès aux fonds de l’UE d’une manière proportionnéeà la nature, à la gravité et à l’étendue des défaillances de l’Etat de droit. »[6] Egalement, une partie du fonds social européen (FSE) sera destinée à l’intégration des migrants, et donc si des Etats se refusent à accueillir des migrants, ils ne bénéficieront pas de ces fonds.

La Commission estiment que le lien entre attribution des fonds et respect de l’Etat de droit est justifié. En effet, le respect des valeurs de l’UE doit se faire dans toutes les politiques de l’UE et « seul un pouvoir judiciaire indépendant qui défend l’Etat de droit et la sécurité juridique dans tous les États membres peut, en définitive, garantir que les fonds provenant du budget de l’UE sont suffisamment protégés. »[7]  Reste à savoir si ce mécanisme sera davantage dissuasif que ceux déjà en place.

En plus de ce mécanisme, il est essentiel que le respect de l’Etat de droit et des droits fondamentaux au sein de l’UE soit garanti en profondeur, et de manière constante au sein de l’Union.

Des propositions émergent de la part des dirigeants des Etats membres eux-mêmes face à la situation actuelle. Madame Nathalie Loiseau, ministre des affaires européennes française, suivie par d’autres Etats membres notamment la Belgique, proposait un mécanisme de suivi du respect des droits fondamentaux sur le modèle de la gouvernance économique. Ainsi, un Etat membre qui ne respecte pas les fondements européens devra venir s’expliquer tous les 6 mois, devant les institutions. Cette proposition permettrait de garantir le respect des droits fondamentaux sur le long terme, et de ne pas simplement se contenter de se conformer aux critères de Copenhague pour l’adhésion, puis une fois membre, ne plus en tenir rigueur.

Afin de permettre un respect constant des fondements de l’UE, il parait également primordial que l’UE inclut davantage la représentation de la société civile et de défense des droits fondamentaux dans son processus décisionnel, comme il l’est prévu à l’article 11 UE. La Commission estime qu’à travers ses consultations elle respecte l’application de cet article, mais cela reste insuffisant. Il faut qu’elle commence à réellement s’intéresser à la question de la démocratie, et de la considération de la société civile, qui demeure une des failles principales de l’UE.

Mais une réalité est indiscutable. L’UE avec ses institutions et ses actions sont simplement ce que les Etats membres font d’elle, et si les Etats membres ont décidé de ne pas s’atteler aux problèmes – alors aucun mécanisme efficace ne verra le jour.

[1] http://www.europaforum.public.lu/fr/actualites/2016/09/bratislava-declaration-visegrad-bettel/index.html

[2] https://www.cvce.eu/content/publication/1999/1/1/02798dc9-9c69-4b7d-b2c9-f03a8db7da32/publishable_fr.pdf

[3] https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:caa88841-aa1e-11e3-86f9-01aa75ed71a1.0011.01/DOC_1&format=PDF

[4] https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2017/FR/COM-2017-835-F1-FR-MAIN-PART-1.PDF

[5] http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-677_fr.htm

[6] https://ec.europa.eu/commission/news/eu-budget-future-2018-may-02_fr

[7] https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/budget-proposals-financial-management-rule-law-may2018_fr.pdf

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