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Droits sociaux : ça décolle enfin pour l’Europe sociale ?

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L’Europe sociale est une vielle idée. Aussi vieille que la construction européenne. Et elle a déjà connu plusieurs tentatives de lancement de dispositifs ad hoc. La première tentative visant à la mettre en place intervient au début des années 70 et plus précisément en 1973-1974. Il s’agit d’une période de troubles économiques pour les pays européens marquant la fin de la période communément appelée « les Trente Glorieuses  ». Les crises qui affectent l’Union européenne et ses États membres se multiplient. Une crise monétaire en raison de la fin du système de Bretton Woods, le premier choc pétrolier, et des problèmes de compétitivité face aux pays émergents pèsent sur les économies européennes. Inévitablement ces crises ont entraîné des mouvements sociaux auxquels l’Union européenne se doit de réagir.

La Commission européenne établit alors un Programme d’action sociale[1] aboutissant sur des avancées législatives concrètes même si ce programme restait cantonné à la législation relative à l’emploi[2]. Les débats sur les questions sociales durèrent six à sept années avant de prendre fin à l’arrivée de Margaret Thatcher au Royaume-Uni et la mise en avant des programmes économiques néo-conservateurs.

C’est à la fin des années 80 (1988-1989) que le social sera de retour au menu des débats. Jacques Delors, avec l’Acte Unique propose d’intégrer une dimension sociale à l’Europe qui, si elle est un marché, a vocation à devenir un espace politique. La dimension sociale progressera avec l’adoption de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs ainsi que l’adoption d’un plan d’action ambitieux[3]. La Charte contenait 50 mesures dont 20 avec un effet contraignant. Ces avancées sociales furent stoppées par l’obligation pour les États membres de se réformer afin de respecter les critères de Maastricht pour entrer dans l’Union économique et monétaire[4].

Il aura fallu attendre les débats autour du projet de traité constitutionnel et l’adoption de la Charte des droits fondamentaux pour observer une relance des discussions autour des droits sociaux au niveau européen. Si cette tentative fut plus ambitieuse, elle a aussi été moins fructueuse[5]. Le projet constitutionnel n’a pas abouti et la Charte, si elle est un texte d’importance, n’apportait pas de réelles innovations dans le champ social[6].

Et nous voilà aujourd’hui au lendemain de la signature interinstitutionnelle du socle européen des droits sociaux à Göteborg. Ce socle européen contient 20 principes tendant à couvrir un large éventail de problématiques liées aux questions sociales. On y retrouve des principes concernant l’éducation, la santé, l’environnement au travail, le logement, les questions de revenus ou encore l’accès aux « services essentiels ». Il s’agit peut-être de la tentative la plus avancée en la matière, mais elle pose un certain nombre de questions.

L’analyse de Philippe Pochet sur ces différentes relances sociales est d’ailleurs intéressante. Si l’on se fie à l’histoire de l’intégration européenne, on remarque que tous les 15 ans, la dimension sociale est mise sur la table et les débats durent entre 5 et 6 années avant de disparaître pour un moment de l’agenda européen[7]. Si l’on suit cette périodisation, l’Union européenne dispose de cinq années pour que ce socle européen des droits sociaux, si large soit-il, se concrétise en droits pour les citoyens.

Posons-nous alors la question de savoir quel sera l’impact de ce socle avec les éléments qui sont mis à notre disposition aujourd’hui. Rappelons que les questions que l’AEDH peut se poser sont issues essentiellement du Sommet social de Göteborg.

Pour ce faire, nous observerons que le socle européen des droits sociaux représente aujourd’hui un progrès mais limité (I) qui obligera les acteurs à prendre leur place et à être ambitieux si l’ambition est réellement l’émergence de droits sociaux pour les européens (II).

I) Un progrès limité

La proclamation interinstitutionnelle du socle européen des droits sociaux est un progrès mais comme nous allons le voir, limité par le caractère non contraignant du socle (A) ainsi qu’une influence discutable tant sur le droit primaire que le droit secondaire (B).

A) Un socle européen au caractère non contraignant

Lors du Sommet social européen, Jean-Claude Juncker a déclaré que le socle « n’est pas un poème, mais un programme ». Au sein de la Commission, l’espoir est que le socle serve de boussole donnant la bonne direction pour l’Europe sociale[8]. Ces réactions supposent que la Commission pense à la mise en place de droits, mais à l’heure actuelle, il ne s’agit que d’un programme, une vision. Et en politique, un programme n’engage que celle ou celui qui le dit. Et c’est là que réside la principale faiblesse du socle européen des droits sociaux : dans son caractère non-contraignant !

Sur le contenu du socle, la sémantique est d’ailleurs importante. Au début des négociations, l’on parlait de vingt principes avant que le langage ne change pour parler de principes et de droits. Mais loin d’être aveuglé par les mots employés, l’on se rend compte qu’aucun véritable droit ne découle du socle.

Que ce soit la recommandation, ou la proclamation du socle européen des droits sociaux, nous sommes face à des instruments de soft-law sans aucune force obligatoire. Si l’on suit l’analyse de Zane Rasnača, le socle ressemble plus à une promesse qu’à de véritables droits et principes destinés à améliorer la protection des travailleurs européens[9].

Si, comme on l’a vu précédemment, le socle couvre un vaste champ de préoccupation sociale, son caractère non-contraignant ne permet pas de rééquilibrer la dimension économique et la dimension sociale à l’échelle européenne. Dès qu’il s’agit de réformer ou de mettre en place des politiques concernant le marché intérieur ou l’Union économique et monétaire, les mesures choisies ont un caractère contraignant, les prêts accordés à certains États sont conditionnés à des forts mécanismes de coordination économique. Cela pour une raison essentielle : en matière économique, l’Union européenne dispose le plus souvent d’une compétence exclusive.

Comme nous le verrons par la suite, le caractère non-contraignant réside aussi dans le fait que ce sont les États membres qui restent maîtres de la politique sociale. En tout état de cause, une réponse via des instruments non-contraignants ne semble pas pouvoir contrebalancer de façon efficace les politiques économiques.

Le sommet de Göteborg a donné lieu à de grands discours, toutefois, si le caractère historique de la journée a été souligné, on peut d’ores et déjà dire que l’influence du socle sur le droit primaire et secondaire de l’Union européenne est discutable.

B) Une influence discutable

On l’a dit, le fait de parler de programme et de boussole montre que le socle n’a pas encore d’effet contraignant. Mais a-t-il un effet réel ? Deux effets sont à distinguer : l’effet sur le droit primaire européen et l’effet sur le droit secondaire[10].

On peut penser que le socle européen des droits sociaux pourrait inspirer des changements dans les Traités. Or à la vue des relations entre les différents groupes d’État et les intérêts divergents au sein de l’Union européenne, il ne semble pas qu’un changement dans les traités soit à attendre d’ici peu. Une intégration dans le droit primaire européen semble être pour l’instant un rêve qu’il sera difficile à transformer en réalité. Lors des négociations du socle, c’est bien le caractère non-contraignant du socle européen des droits sociaux qui a permis d’aboutir à une issue positive au sein du Conseil.

Il faut alors se tourner vers la Charte des droits fondamentaux qui elle, a été intégrée au droit primaire de l’Union européenne. Mais d’ores et déjà, la nature des relations entre les deux textes ne semble pas claire ou tout du moins non défini. Les deux textes sont-ils complémentaires ou le socle remplace-t-il la Charte ? Le socle est-il un instrument pour interpréter la Charte ou inversement ? Ces questions restent sans réponse.

En droit secondaire, il est très difficile de voir émerger une possible influence de ce socle européen des droits sociaux. Si la Commission a appelé à utiliser tous les instruments disponible pour le mettre en place[11], les instruments proposés sont encore une fois des instruments de soft-law. Cela peut être critiqué, mais il faut concéder que ce n’est pas de la seule responsabilité de la Commission européenne et de manière plus générale des institutions européennes. La politique sociale reste en majeure partie entre les mains des États membres et l’Union européenne devient alors une aire de dialogue et de rencontre pour aller vers plus de social.

Un élément est toutefois synonyme d’espoir : le caractère interinstitutionnel de la proclamation. En ayant été signée par la Commission européenne représentée par Jean-Claude Juncker, la présidence tournante du Conseil représentée par le Premier Ministre estonien, Jüri Ratas, ainsi qu’Antonio Tajani, Président du Parlement européen, la proclamation s’est parée d’un caractère interinstitutionnel qui n’est pas sans importance. Ce caractère va obliger les institutions à respecter le contenu de ce socle et ses 20 principes lors de la mise en place de ses politiques. Si les institutions ne respectent pas ce socle, on pourra alors s’attendre à ce que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) utilise la proclamation interinstitutionnelle pour établir les obligations des institutions. Par le passé, la CJUE a déjà utilisé des instruments de soft-law pour définir les obligations des institutions envers les parties tierces[12]. Et il ne sera pas nécessaire d’attendre que soit donné un caractère contraignant au socle puisque la CJUE a déjà utilisé la Charte des droits fondamentaux pour établir les obligations des institutions alors même que cette Charte n’avait pas encore d’effet contraignant[13]. S’il ne s’agit pas d’un progrès ou d’un achèvement considérable, on peut se réjouir que la CJUE puisse être une garante du respect des principes et des droits contenus dans ce socle européen des droits sociaux.

Cette logique est à la fois à souligner mais aussi à féliciter. A partir du moment où il existe un engagement interinstitutionnel, les parties tierces s’attendent à ce que les promesses des institutions soient respectées. Le socle européen, dans l’état actuel des choses, s’il n’aura que peu d’influence sur le droit primaire et le droit secondaire n’est pas dénué d’intérêt grâce au caractère interinstitutionnel que les institutions ont bien voulu lui donner.

Mais s’il n’est pas dépourvu d’influence grâce au caractère interinstitutionnel de la proclamation, le socle européen des droits sociaux et les instruments qui l’accompagnent restent avant tout des mécanismes de soft-law qui ne pourront à terme contrebalancer les politiques économiques pour lesquelles l’Union européenne dispose des leviers nécessaires pour mettre en place une politique complète aux effets contraignants.

II) Des acteurs au cœur d’une relance européenne

On l’a déjà vu, le caractère interinstitutionnel de la proclamation à une certaine influence. Toutefois, nous allons voir que les États membres restent maître de la politique sociale (A) mais qu’en concertation avec les institutions, ceux-ci devraient mettre en place un plan d’action ambitieux pour faire face à un défi qui pourrait incarner une nouvelle tentative de décollage d’une Europe politique et citoyenne (B).

A) Des États membres déterminants

On l’a vu précédemment, la proclamation interinstitutionnelle lie les institutions européennes. Cela implique qu’au moment même où les institutions mettent en place des politiques, il semble que celles-ci soient liées par le socle européen des droits sociaux.

Reste un problème majeur : ce sont les États membres qui conservent la plupart des leviers en matière de politique sociale. Quand bien même l’Union a des compétences, elle n’a pas de compétence exclusive en la matière et c’est dès lors le principe de subsidiarité prévu à l’article 5 du Traité sur l’Union européenne qui s’applique. Et dans le cadre du socle européen des droits sociaux, on s’aperçoit qu’au regard des 20 principes énoncés, ce principe risque de s’appliquer. Très concrètement, cela signifie que l’Union européenne ne peut au mieux que compléter l’action des États membres. De plus, si les États membres ne sont pas d’accord avec le plan ou les politiques mises en place par l’Union européenne en vertu de ce même principe de subsidiarité, les parlements nationaux dispose de huit semaines à compter de la date de transmission d’un projet d’acte législatif pour adresser un avis motivé aux Présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission exposant les raisons pour lesquelles le projet ne respecte pas le principe de subsidiarité.

D’un point de vue pratique, l’Union européenne ne dispose pas des moyens nécessaires pour mettre en place des politiques sociales concrètes et reste cantonnée à un rôle passif du moteur subordonné au coup d’accélérateur que voudront bien donner les États membres car ce sont bien eux qui disposent des outils pour établir les droits sociaux sur leur territoire.

Et c’est bien là que l’Union risque de se heurter à une panne de moteur qui paraît aujourd’hui inéluctable. Il suffit de se tourner vers les réactions des États membres pour douter que les principes et droits contenus dans le socle se transforment en véritables droits pour les citoyen-ne-s. Lors du Sommet social de Göteborg, Viktor Orbán, chef d’état hongrois, a d’ores et déjà annoncé qu’il ne comptait pas réviser le modèle social hongrois, qui est selon lui très performant. On se trouve face à la fameuse théorie du moins disant social.

Mais le problème est encore plus complexe quand on se tourne vers les réactions d’États comme le Danemark qui a aussi exprimé des réticences alors même qu’il s’agit d’un État avec l’un des modèles sociaux réputé comme l’un des plus performants. Lars Løkke Rasmussen, Premier Ministre du Danemark a déclaré que « le socle social ne devait créer aucun nouveau droit ou obligation juridique ».

Il faut alors se battre contre les partisans du moins disant social puis contre les partisans du moins disant européen. Le défi n’est pas si mince.

En réalité, on se rend compte qu’au sein du Conseil, il sera difficile d’impulser de grands projets sociaux européens tellement les discours ne sont pas accordés. Il faudra donc espérer que certains États puissent convaincre les plus réticents à s’engager sur le plan social. A défaut, il ne restera plus qu’à espérer que les États ambitieux développent des politiques sociales de manière indépendante qui pousseront les citoyens des autres pays à demander à travers les élections de meilleurs modèles sociaux.

En l’état, il semble difficile de percevoir un avenir radieux pour un socle européen des droits sociaux. Pourtant, il pourrait s’agir d’un fondement pour la reconstruction d’une Europe sans cesse décriée.

B) Une réussite nécessaire et vitale pour l’Union européenne

La proclamation du socle social constitue sans nul doute un acte politique fort de l’Union européenne. Après le règne des politiques d’austérité commandées par la Troïka pendant des années avec des effets néfastes pour les citoyens européens, la volonté politique affichée est d’aller vers plus de social en Europe. On peut saluer les institutions pour ce revirement de situation suite au mouvement de contestation forte contre des politiques d’austérité qui ont montré leurs défauts et ont été critiquées par le FMI lui-même qui a estimé que l’austérité n’était pas la politique adaptée à un retour vers la croissance.

Mais comme nous le répétons, c’est un acte politique. Un acte politique qui répond tout d’abord à une demande des citoyens européens. Depuis 2008, le citoyen européen demande à ce qu’une Europe sociale se développe. Pourtant, jusqu’ici, on ne peut pas dire qu’il ait été entendu par les institutions européennes[14].

En fait, il s’agit peut-être d’une question de survie pour l’Europe. Autrefois incarnée par l’espace Schengen, l’Europe ferme aujourd’hui ses frontières intérieures pour éviter l’afflux de migrants tout en laissant les États aux frontières extérieures de l’Union livrés à eux-mêmes pour faire face à cet afflux. L’Europe a cruellement besoin de se réincarner. Et ce n’est pas dans l’Europe du dumping social, de l’évitement fiscal et du marché unique que le projet européen peut se revivifier.

Le projet social est peut-être un filet de sauvetage pour l’Union européenne qui prouverait alors qu’elle s’occupe des citoyens européens avant de s’occuper des marchés économiques.

Déjà en 2014, Jean-Marc Ferry soulignait qu’il fallait penser une Europe vers le haut et non pas vers le bas et qu’un simple projet économique pouvait échouer.[15] De plus, il ajoutait qu’il serait temps de mettre fin au « dogme officiel, toujours prégnant aux sommets de l’Union, selon lequel « les marchés » seraient « avisés », tandis que les États sont gaspilleurs. »[16]

De plus, comme Eleanor Brooks de la Queen Mary University of London le défend, il semble que le socle européen des droits sociaux soit un moyen pour la Commission de faire face aux multiples crises comme le Brexit ou la montée de l’euroscepticisme.[17]

Aujourd’hui le socle européen des droits sociaux, s’il a été proclamé interinstitutionnellement par les institutions européennes, reste dépourvu d’effets concrets pour le citoyen européen. Nous naviguons entre deux eaux. Celle de la perspective enthousiaste de voir une véritable politique sociale voir le jour et celles qui historiquement voit les débats sociaux arriver au terme après six années de débat animé mais n’aboutissant pas sur une réelle construction sociale européen.

Cela n’est pas uniquement de la responsabilité de l’Europe qui reste bloquée par son fonctionnement institutionnel et qui l’empêche d’avoir les mains libres pour mettre en place des politiques sociales. L’ambition est grande s’il l’on se fie aux déclarations des responsables, on peut espérer qu’un plan d’action permettant de faire découler de ce socle des droits aboutira. Il ne s’agit pas simplement d’offrir des droits sociaux aux Européens, il est aussi question de la survie d’un projet qui ne peut plus se limiter, à tort ou à raison à la paix qu’il a apporté au continent[18], qui ne peut plus se fonder sur la seule loi économique de la régulation par le marché fut-il unique pour redevenir crédible aux yeux d’Européens toujours plus critiques envers l’Union.


[1] COMMISSION EUROPEENNE(1974) Social Action Programme, COM(73) 1600 final, 24 octobre 1974.

[2] RASNAČA, Zane, « Bridging the gaps or falling shorts ? The European Pillar of Social Rights and what it can bring to EU-level policymaking  », ETUI, Mai 2017.

[3] COMMISSION EUROPEENNE (1989) Communication from the Commission concerning its Action Programme relating to the Implementation of the Community Charter of the Basic Social Rights for workers, COM(89) 568 final, 29 novembre 1989.

[4] POCHET, Philippe, « The European Pillar of Social Rights in historical perspective », 17 octobre 2017.

[5] POCHET, Philippe, « The European Pillar of Social Rights in historical perspective », 17 octobre 2017.

[6] Ibidem.

[7] Ibidem.

[8] COMMISSION EUROPEENNE (2017d), Commission presents the European Pillar of Social Rights, Brussels, 26 avril 2017, disponible sur : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1007_en.htm.

[9] RASNAČA, Zane, « Bridging the gaps or falling shorts ? The European Pillar of Social Rights and what it can bring to EU-level policymaking  », ETUI, Mai 2017.

[10] RASNAČA, Zane, « Bridging the gaps or falling shorts ? The European Pillar of Social Rights and what it can bring to EU-level policymaking  », ETUI, Mai 2017.

[11] COMMISSION EUROPEENNE (2017) Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on establishing a European Pillar of Social Rights, COM(2017) 250 final, 26 avril 2017

[12] Jugement du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a, C-154/04, Paragraphe 92.

[13] Jugement du 27 juin 2006, Parlement c. Conseil, C-540-03.

[14] Newsletter de l’AEDH, « L’Europe sociale, une volonté citoyenne avant tout », septembre 2017.

[15] FERRY, Jean-Marc, « Pour un socle social européen », Cahiers philosophiques, 2014.

[16] Ibidem

[17] BROOKS, Eleanor, « The ‘last chance for social Europe’ : The European Pillar of Social Rights can only work if integrated into the EU’s existing policies », 2017.

[18] FERRY, Jean-Marc, « Pour un socle social européen », Cahiers philosophiques, 2014.

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