Un système plus rapide et plus efficace : les propositions « concrètes » du HCR pour la réforme du système d’asile européen

L’Agence des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) a publié, le 5 décembre 2016, un rapport intitulé « Mieux protéger les réfugiés en Europe et dans le monde ». Dans ce document de 21 pages, le HCR reprend certaines des observations qu’il a adressées à l’UE depuis deux ans mais il s’attache surtout à faire des propositions concrètes pour que le système d’asile européen soit plus efficace et réponde mieux aux enjeux de la « crise mondiale des réfugiés ».

S’inspirant des éléments du régime d’asile européen commun (RAEC) actuel et de certaines des propositions de la Commission, le HCR formule plusieurs recommandations qui s’articulent autour de quatre objectifs :

- Une UE qui s’engage au-delà de ses frontières

- Une UE qui est préparée à répondre à un grand nombre éventuel d’arrivée

- Une UE qui protège grâce à un régime d’asile commun bien géré

- Une UE qui intègre les réfugiés

Nous ne reviendrons pas dans cette note d’analyse sur les considérations figurant aux paragraphes 1 et 4 et qui concernent l’accès au territoire européen, l’attention particulière qui doit être portée aux personnes vulnérables – notamment les enfants mineurs – et l’effort nécessaire d’intégration des réfugiés. Ces différents points figurent, quasiment dans les mêmes termes, dans plusieurs publications de l’Agence des Droits fondamentaux. La Commission européenne ne se prive pas, non plus, de les évoquer dans les différentes déclinaisons de l’Agenda européen en matière de migration.

En revanche, à l’heure où les propositions de la Commission européenne pour la réforme du RAEC font craindre une sérieuse régression des droits des demandeurs d’asile et un nivellement vers le bas du niveau de protection qui leur serait accordé[1], l’AEDH a jugé utile de voir sur quels points le HCR s’en démarque ou, au contraire, appuie la réforme envisagée.

  • L’instauration durable de « hotspots » aux portes de l’UE… ou quand la source du problème est présentée comme une solution

Le HCR préconise d’améliorer la productivité du système européen et de limiter les mouvements secondaires en enregistrant toutes les demandes d’asile dans un système commun d’enregistrement s’appuyant sur EURODAC et qui serait accessible à l’échelle de l’ensemble de l’UE.

Pour les pays situés aux frontières extérieures et qui, de ce fait, accueillent le plus grand nombre de personnes en recherche de protection internationale, la procédure serait facilitée par l’implantation de « centres pilotes d’enregistrement et de traitement » (CETs). Les autorités nationales pourraient bénéficier à long terme d’un appui de la part de diverses agences de l’UE pour gérer ces centres d’enregistrement.

En fait, l’Agence onusienne, qui a à son actif plusieurs mois de présence dans certains hotspots grecs, semble trouver des mérites à ce système. Il est pourtant vertement critiqué par la société civile.

Le fait qu’EASO y intervienne aux cotés des autorités nationales - ainsi qu’en Italie d’ailleurs -, ne suffit manifestement pas à accélérer et fluidifier le traitement de la demande d’asile. Du coup, cela induit des conditions de vie déplorables pour les demandeurs, très éloignées des spécifications de la directive accueil actuellement en vigueur[2], et un engorgement persistant du système européen.

Par ailleurs, une telle organisation géographique de la demande d’asile risque de maintenir, voire d’aggraver, la pression disproportionnée qui pèse sur les pays situés aux frontières de l’UE en les transformant de manière durable en « hotspots » chargés de gérer l’arrivée de la majorité des demandeurs d’asile. Le HCR en paraît conscient puisqu’il préconise la mise en place d’un « mécanisme de répartition » qui serait activé lorsque le nombre de demandeurs d’asile accueilli par un État membre dépasserait un certain pourcentage considéré comme juste par l’ensemble des États membres (le « pourcentage de référence ») ; ce mécanisme ne s’appliquerait pas aux demandes manifestement fondées et infondées qui elles, seraient systématiquement traitées dans le premier pays d’entrée (voir ci-dessous).

  • Accroître l’efficacité du système par une extension de l’usage de procédures accélérées

Selon le HCR, l’enjeu d’une amélioration de la productivité du système européen confronté à un grand nombre d’arrivées de personnes en recherche de protection internationale passe aussi par une accélération du traitement des dossiers.

On retrouve là, l’une des préoccupations exprimées par l’Agence onusienne lors de la publication de la dernière version de guidelines, en décembre 2016 et que résument les propos de Volker Türk, Haut Commissaire adjoint chargé de la protection, lors de sa présentation : «  L’idée selon laquelle il faut singulariser les cas de chaque réfugié est un mythe. (…) La Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, la pierre angulaire de notre travail, a toujours inclus les réfugiés ayant fui la guerre. Toutefois, au fil des ans, celle-ci a été appliquée de façon incohérente et certains pays ont exigé des personnes fuyant la guerre qu’elles prouvent avoir été individuellement ciblées. »[3]

Dans cet esprit, l’Agence recommande donc que toutes les demandes d’asile « manifestement fondées » soient examinées en priorité et avant la mise en œuvre du mécanisme de répartition par les autorités du premier pays d’arrivée. Cette préconisation de la reconnaissance prima facie du besoin de protection de ressortissant venant de pays sans aucun doute en situation de guerre obéit à un objectif légitime de ne pas retarder l’octroi d’un statut de réfugié à des personnes ayant accumulé des souffrances et d’éviter d’accumuler inutilement les dossiers à traiter. Le HCR précise d’ailleurs que cette procédure concernerait des demandes « en lien avec des profils spécifiques dont il a été établi qu’ils pourraient faire l’objet d’une crainte fondée d’être persécuté ou de subir une atteinte grave en raison de la situation dans leur pays d’origine »[4], et qu’elles seraient traitées avec célérité afin de permettre un accès rapide à la procédure.

En revanche, plus étonnante est la proposition d’appliquer aussi la procédure accélérée aux demandes « manifestement infondées » (sauf pour les personnes vulnérables), toujours dans un objectif d’efficacité en faisant le tri entre les candidats à l’immigration destinés à être renvoyés et les « vrais » réfugiés en quête de protection.

On sait que le HCR, s’il considère avec circonspection le concept de pays d’origine sûr, ne s’oppose pas à son usage ; il préconise seulement qu’il soit encadré par des garde-fous, garantissant l’examen de la demande d’asile et la possibilité d’un recours suspensif. Il estime, notamment, que chaque demandeur d’asile doit avoir la possibilité effective de réfuter la présomption d’un « pays d’origine sûr ».

Mais, le caractère « infondé » d’une demande ne tient pas nécessairement au caractère « sûr » du pays d’origine du demandeur ; cette qualification recouvre un panel très large de situations (par exemple, des empreintes digitales inexploitables). Il est donc particulièrement regrettable qu’à aucun moment le HCR ne précise sur quels critères les États membres devront s’appuyer pour apprécier le caractère manifestement infondé d’une demande, ni ne prévoit de mécanisme pour en contrôler l’application par les États membres ! Tout au plus se contente-t-il de définir les demandes manifestement infondées comme des « demandes introduites par des personnes qui ne peuvent manifestement pas prétendre à la protection internationale » ou des demandes « clairement abusives ou frauduleuses »[5].

Le flou de cette définition risque bien de justifier un traitement arbitraire et discriminatoire des demandes au prétexte de limiter « les abus », voire de désemplir les centres d’identification. Il est, en outre étonnant, qu’il ne rappelle pas les garanties qui, en tout état de cause, doivent encadrer le traitement de ces dossiers (aide judiciaire, recours suspensif ; etc.).

En résumé, il y aurait, en somme, deux procédures : l’une rapide s’appuyant sur un examen de type prima facie et utilisé tant pour l’octroi de la protection que pour débouter les demandes infondées, l’autre empruntant les voies habituelles de l’examen au fond.

Dans ce schéma, « le mécanisme de répartition » entre États membres qui serait activé lorsque le nombre de demandeurs d’asile accueilli par un pays dépasserait un certain pourcentage considéré comme juste par l’ensemble des États membres (le « pourcentage de référence »), ne s’appliquerait pas aux demandes manifestement fondées et infondées ; celles-ci seraient systématiquement examinées dans le premier pays d’entrée. Seules les personnes dont la demande serait jugée « normale », c’est-à-dire ni fondée ni infondée en apparence, seraient donc directement réparties entre les différents États membres auxquels reviendrait alors la responsabilité du traitement de la demande d’asile.

  • Priorité donnée à la réunification familiale

Pour le HCR, la réunification familiale, c’est-à-dire la possibilité pour les demandeurs d’asile de se prévaloir immédiatement après la phase d’enregistrement de leurs liens familiaux existants dans un État membre, doit être considérée comme un critère prioritaire de transfert. Comme la FRA, il estime que cette mesure permettrait de répondre à l’objectif de réduction des mouvements secondaires, dont la Commission a fait sa grande priorité, et d’éviter les situations, fréquentes sous le règlement Dublin III, où la personne est renvoyée d’un État membre à un autre comme une balle de ping-pong. 

Pour l’heure, ce schéma n’est pas celui qui a été adopté par la Commission puisqu’elle n’a prévu de n’examiner les demandes de réunification familiale qu’après activation du mécanisme de répartition[6]. Sur ce terrain, le HCR entend aller plus loin que la Commission et il propose une définition des liens familiaux donnant droit à la réunification familiale plus large que celle du Règlement Dublin III, et plus large que le du projet de réforme, puisqu’il souhaite y inclure les enfants mineurs mariés indépendants, les enfants majeurs et les parents d’un adulte. Il plaide aussi pour que les procédures consulaires soient simplifiées et que la réunification familiale soit accessible aux personnes sous protection subsidiaire dans les mêmes termes qu’aux réfugiés statutaires. Enfin, il suggère d’affecter un fonds renouvelable à ces opérations.

 

En résumé, si pour certains points tels que la réunification familiale ou l’intégration des réfugiés, le HCR tente de repousser les limites envisagées par la Commission, on peut s’étonner de ce que sur les procédures et modalités de traitement des demandes d’asile, l’Agence onusienne reprenne certains schémas déjà validés ou envisagés pour la réforme du système d’asile européen. On l’a pourtant vue d’une vigilance très critique à d’autres occasions, remarquant les divergences d’application du régime commun tant en matière d’accueil que de procédures, insistant fortement sur les conditions d’exercice de leurs droits par les demandeurs d’asile, rappelant les nations européennes à leurs obligations internationales. On regrette que dans ce dernier exercice, elle n’ait pas tenté de faire entendre une autre vision de l’asile que celle qui prévaut, actuellement, dans la grande majorité des États membres européens.

 

Sans doute est-ce dû à ce qui paraît être sa préoccupation première : œuvrer à la mise en place d’un système d’asile européen efficace, capable de traiter rapidement un grand nombre de demandes. Mais à trop se focaliser sur un objectif de productivité améliorée, on risque de réduire la question de l’exercice du droit d’asile de centaines de milliers de personnes, à un problème de management logistique. Il est dommage que, ce faisant, le HCR n’ait pas fait preuve de « la créativité » qu’il appelle de ses vœux pour l’Europe et n’ait pas dressé de perspective plus fortement « fondée sur les principes du respect des droits fondamentaux, de la responsabilité, de la solidarité et de la confiance »[7].

 

 



[2] DIRECTIVE 2013/33/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte) http://bit.ly/2mYg01D

[3] « Le HCR exhorte les gouvernements à considérer les personnes fuyant les guerres en tant que réfugiés » ; Genève, 02 Dezember 2016 - http://bit.ly/2nPtrJt

[4] HCR, Vision Paper, « Mieux protéger les réfugiés dans l’UE et dans le monde », p. 15, note 25.

[5] HCR, Vision Paper, « Mieux protéger les réfugiés dans l’UE et dans le monde », p. 14, note 23.

[6] Commission européenne, Proposition pour un Règlement établissant les critères et les mécanismes pour déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale déposée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers ou une personne apatride (refonte), COM(2016) 270 final, 4 mai 2016.

 

[7] Op. cité, p.2

 

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