Politiques de lutte contre le chômage des jeunes : c’est l’heure du bilan !

Le 4 avril 2017, La Cour des comptes de l’Union européenne remettait à la Commission européenne un rapport d’évaluation des politiques de l’UE à l’égard du chômage des jeunes. Très fourni, ce rapport offre une évaluation de la situation de sept pays[1] et de leurs modalités de mise en œuvre de la Garantie pour la jeunesse. Les informations ont été récoltées durant une période d’audit s’étalant entre avril 2013 (date de lancement de la Garantie jeunesse) et mai 2016. Le but de cette évaluation était de déterminer si la Garantie donnait des résultats concluants et si l’Initiative pour l’emploi des jeunes, adoptée peu après la recommandation du conseil, y contribuait. 

 

Dans le cadre de la Garantie pour la jeunesse (ou Garantie Jeunesse), les États membres doivent veiller à ce que, dans les quatre mois suivant leur sortie de l’école ou la perte de leur emploi, les jeunes de moins de 25 ans puissent soit trouver un emploi « de qualité » correspondant à leur formation, à leurs compétences et à leur expérience, soit acquérir la formation, les compétences et l’expérience nécessaires pour obtenir un emploi par la suite, grâce à un apprentissage, à un stage ou à un complément de formation[2]. Elle est issue d’une recommandation du Conseil adoptée en avril 2013.

 

Il convient de rappeler que la population des jeunes actifs entre 15 et 25 ans en Europe est particulièrement touchée par le chômage[3]. En 2013, lors du lancement de la Garantie Jeunesse, le taux de chômage des jeunes de cette tranche d’âge atteignait 23.7%[4]. Il faut également préciser que ce taux prend en compte la population active uniquement. Beaucoup de jeunes inactifs ne sont pas compris dans ces statistiques malgré leur situation précaire. Ce taux est en baisse mais se maintient en moyenne à 18.8%[5] en Juin 2016 dans l’ensemble de l’UE et avec de fortes disparités d’un Etat membre à l’autre. En effet, la Grèce enregistre un taux de chômage des jeunes actifs de 47.7%, l’Espagne de 45.2%, l’Italie de 37.2% contre 6.3% en Allemagne et 11% à Malte[6].

La Garantie jeunesse constitue l’une des initiatives principales de la Commission européenne en matière de lutte contre le chômage des jeunes. En septembre 2016, l’AEDH, comme le Forum européen de la jeunesse dans sa prise de position d’août 2015[7], exprimait ses craintes à l’égard de nombreuses faiblesses présentes dans ce système[8]. Avec le rapport de la Cour des comptes l’heure du bilan est arrivée.

La conclusion du rapport est sévère. En effet, ce dernier déclare qu’« en dépit des résultats obtenus, (…), la situation actuelle n’est pas à la hauteur des attentes suscitées par le lancement de ce dispositif[9] ». Trop de jeunes se trouvent encore au chômage au sein de l’UE et aucun des Etats membres visités par les experts de la Cour des comptes n’est en mesure de garantir que tous leurs jeunes qui ne sont ni en formation, ni en études, ni en emploi (NEET), aient eu la possibilité d’accepter une offre présentée dans les quatre mois suivant la perte de leur emploi ou leur entrée sur le marché du travail. À l’origine de cette inefficacité on retrouve beaucoup de défaillances dans la mise en œuvre de la recommandation par les Etats membres.

En effet, le rapport fait état de carences administratives et de défauts organisationnels dans la mise en place des dispositifs appropriés pour répertorier la totalité des jeunes qui composent les NEET des pays visités. En conséquence, ce sont beaucoup de jeunes non-enregistrés qui demeurent en dehors du dispositif, fragilisant la capacité de la Garantie jeunesse à fournir des résultats probants. D’après le rapport, ni la Commission européenne, ni les Etats membres n’ont accompagné la mise en place de la recommandation d’une évaluation de la situation de départ, ou d’une analyse de marché, dans le pays concerné. Ces dernières auraient du permettre d’estimer l’écart entre la situation de base et l’objectif à atteindre. L’absence de collaboration entre les Etats ne fait qu’empirer la situation dont les principales victimes sont les jeunes participant au programme et notamment les jeunes actifs transfrontaliers, les jeunes migrants et les jeunes issus de milieux socio-économiques défavorisés, particulièrement vulnérables[10].

Cependant, ce qui pourrait passer pour un « simple » manque de rigueur administrative se révèle être une décision de nature plus politique. En effet, cette situation s’explique surtout par l’écart entre ce que l’UE choisit de mettre comme ressources à la disposition des Etats et les besoins réels que ces derniers ont encore à financer. L’Organisation Internationale du Travail et la fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound) ont publié des études sur le financement nécessaire de la Garantie jeunesse pour atteindre tous les NEET. Elles considèrent qu’il s’élève respectivement entre 45.4[11] milliards et 50.4[12] milliards d’euros par an. Actuellement, l’UE finance la Garantie jeunesse à hauteur de 12.3 milliards d’euros par an. L’écart est à la charge des Etats membres qui préfèrent ne cibler qu’une partie des jeunes concernés par le chômage, ou l’absence de formation, plutôt que de s’attaquer à l’ensemble du problème. L’AEDH dénonce le manque de courage et le manque d’investissements dans la mise en place de la Garantie jeunesse de la part des Etats membres visités par la Cour des comptes. Ces pays ont bénéficié de fonds européens destinés à s’attaquer à un problème de société à l’origine d’une grande injustice sociale, mais n’ont pas agit en conformité avec l’importance de l’enjeu en préférant minimiser l’objectif social pour maximiser les retombées politiques.

Pourtant, l’insécurité de l’emploi et l’exclusion du marché du travail durant cette période de 15 à 25 ans ont des conséquences néfastes chez les jeunes qui se répercutent sur le long terme. C’est ce qu’affirment les premiers résultats des recherches conjointes de Solidar Foundation et des membres du consortium du projet NEGOCIATE[13] dont les publications finales sont attendues pour Janvier 2018. L’AEDH avait déjà évoqué l’impact du chômage des jeunes sur leur rémunération tout au long de leur vie[14]. Ces études apportent des éléments nouveaux. Le panel des jeunes interrogés dans neuf Etats européens[15] montre que le chômage des jeunes à aussi des effets délétères en ce qui concerne leur bien-être, leur santé, les chances futures d’embauche et leurs chances dans la vie en général[16]. C’est pour éviter ce genre de situation que la Garantie jeunesse a été instituée, incitant les Etats à proposer un emploi, une formation universitaire ou un stage dans un délai de quatre mois, notamment pour contrer les effets d’hystérèse du chômage.

 

L’effet d’hystérèse est relatif à la situation d’une personne exclue du marché du travail pendant une longue période. Sans formation et sans activité professionnelle cette personne voit progressivement sa capacité à être embauchée diminuer. C’est l’effet d’un cercle vicieux où plus la période d’exclusion est importante plus la probabilité de trouver un emploi diminue.

 

Là encore les résultats n’ont pas été à la hauteur des attentes. En effet, la proportion des sorties positives sous quatre mois, c’est-à-dire la proportion des jeunes ayant accepté emploi, stage ou formation offert par le programme, s’est détériorée entre 2014 et 2015. Si la proportion globale de sorties positives a augmenté, celle correspondant aux sorties positives ayant eu lieu dans  les quatre mois est passée de 70% en 2014 à 59% en 2015. De plus, les divergences de résultats entre les Etats sont énormes, allant de 99% en Italie (où le programme a très bien fonctionné) à 58% en Espagne[17]. Enfin, la pérennité des situations proposées par le programme est de moins en moins assurée. Les jeunes qui retrouvent un emploi grâce au programme sont de plus en plus nombreux à le perdre dans les 18 mois qui suivent leur embauche[18].

Ce dernier élément vient notamment de la faiblesse des critères utilisés pour définir une « offre de qualité ». Selon les recommandations de la Cour des comptes, l’offre de la Garantie jeunesse devrait cumuler deux éléments pour être jugée « de qualité », à savoir :

 

· Permettre le « matching », c’est-à-dire le rapprochement du profil d’un participant et d’une demande existante sur le marché du travail.

· Aboutir à une insertion durable sur le marché du travail.

 

Or, trop peu d’Etats ont introduit ces deux éléments dans leur législation nationale. Malgré des progrès observés dans certains, notamment en Slovaquie[19], il reste un long chemin à parcourir avant que ces deux éléments cumulés soient applicables à l’ensemble des offres du programme, qu’il s’agisse d’un emploi, d’une formation ou d’un stage.

Une grande partie de ces échecs est attribuée à l’absence de financements suffisants alloués à la Garantie jeunesse théoriquement cofinancée par l’UE et par les Etats membres. Cela signifie que la Commission européenne alloue des fonds spécialement dédiés à la mise en place du programme au sein des pays de l’UE qui doivent être complétés par des fonds nationaux. Or, il apparaît qu’au lieu de générer un complément d’action au niveau national, les fonds de l’IEJ ont plutôt tendance à se substituer aux dépenses précédemment fiancées par les budgets nationaux[20]. En effet, ils n’entrainent pas d’augmentation nette des fonds disponibles pour les NEET au niveau national. En septembre 2016, face à un taux de chômage dans l’Union européenne encore très élevé, la Commission propose de relever le budget de l’Initiative européenne pour la jeunesse à auteur de 8.4 milliards d’euros[21]. Ce furent également les conclusions de la commission Emploi et affaires sociales du Parlement européen. Dans ses propositions préliminaires d’orientations pour le budget 2018, qu’elle a transmises à la commission des budgets le 4 avril 2017, elle a précisé que le chômage des jeunes actifs demeurait à un niveau très élevé au sein de l’UE et qu’il était nécessaire d’assurer un financement adéquat du programme de Garantie jeunesse, notamment à travers l’Initiative européenne en faveur de la jeunesse et le Fonds social européen[22].

 

Parallèlement à la Garantie pour la Jeunesse, en février 2013, le Conseil et le Parlement européen ont convenu de créer l’initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ). Elle dotée d’une ligne budgétaire spécifique et destinée à renforcer le soutien financier de l’UE mis à la disposition des régions et des personnes les plus durement touchées par le chômage et l’inactivité des jeunes.

L’IEJ fait partie de la programmation générale du Fonds Social Européen (FSE).La Commission assume dans ce domaine une responsabilité plus importante que celle qui lui incombe dans le cadre de la garantie pour la jeunesse[23].

 

Cependant, certains éléments permettent de douter que cette rehausse soit au final réellement bénéfique. En effet, selon le rapport de la Cours des comptes, la contribution de l’IEJ aux objectifs de la Garantie jeunesse demeure « extrêmement » limitée, amoindrissant les hypothétiques effets bénéfiques d’une augmentation du budget. En somme, il en ressort une inadéquation entre les moyens mis en œuvre par la Commission et les besoins réels concernant la lutte contre le chômage des jeunes. Ce décalage entre moyens et besoins peut aussi être attribué à l’initiative de la Commission pour la création d’un corps Européen de Solidarité, lancé officiellement en décembre 2016.

En effet, la Confédération européenne des syndicats (CES), dans un communiqué de presse du 6 avril 2017, dénonce une « confusion » réalisée par le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, entre le Corps Européen de solidarité et l’Initiative pour l’emploi des jeunes[24]. En rappelant son soutien à la solidarité et à la citoyenneté active promues par le Corps Européen de Solidarité, le comité des jeunes de la CES estime que le volontariat n’est pas un emploi et qu’il ne peut en aucun cas « contraindre les jeunes à un travail non-rémunéré[25] ». Le Parlement européen, dans sa proposition de résolution du 3 mars 2017, a également jugé utile de préciser cette distinction en « invit[ant] la Commission à bien distinguer, lors de la mise en œuvre du corps européen de solidarité, les actions de volontariat et les offres d’emploi afin que des emplois de qualité potentiels ne soient pas remplacés par des bénévoles non rémunérés [26] ».

En droite ligne des conclusions du rapport de la Cour des comptes, l’AEDH considère que les efforts de la Commission et des Etats membres sont aujourd’hui loin d’être suffisants pour répondre aux enjeux du chômage des jeunes et à ses conséquences socialement déplorables. Les moyens mis en œuvre se révèlent inappropriés, répondant plus souvent à des besoins de communication politique qu’à un engagement social affirmé. C’est un bilan qui pourrait être généralisé à la stratégie Europe 2020 en matière d’emploi. En 2016, l’UE se félicitait d’avoir retrouvé un taux d’emploi des 20-64 ans supérieur à 70%[27], c’est-à-dire équivalent au taux de 2008, malgré les objectifs de 75% fixés pour l’horizon 2020. Quant au taux d’emploi des 15-24 ans il n’atteignait en moyenne que 40.8%[28] en 2016 malgré les efforts particuliers pour améliorer la situation des jeunes dont le taux d’emploi atteignait 42.4%[29] en 2008.

L’AEDH critique, comme la confédération Européenne des Syndicats, que le Corps européen de solidarité ait pu confondre une opportunité de formation avec un emploi rémunéré.

Dans sa lutte contre la précarisation de la société européenne ,qui, selon certaines études, menace encore près d’une personne sur six aujourd’hui en Europe[30], et particulièrement les jeunes, l’AEDH demande à ce que les efforts pour résoudre ce problème soient décuplés, que les recommandations de la Cour des comptes et de la commission Emploi et affaires sociales du Parlement européen soient prises en compte et que la Commission et les Etats membres se donnent les moyens de répondre aux ambitions du président Jean-Claude Juncker qui se refusait à ce que l’Europe soit « le continent du chômage des jeunes[31] ».



[1]Irlande, Espagne, France, Croatie, Italie, Portugal et Slovaquie.

[2]Cour des comptes, Rapport du 4 Avril 2017.

[5] Cour des comptes, Rapport du 4 Avril 2017.

[6] Ibid pour l’ensemble de ces statistiques.

[15] Norvège, Royaume-Uni, Suisse, Espagne, Grèce, Bulgarie, Pologne, République-Tchèque et Allemagne.

[17] Cour des comptes, Rapport du 4 Avril 2017.

[18] Ibid.

[19] La loi n° 61/2015 Coll. d’avril 2015, régissant l’enseignement et la formation professionnels, a donné une définition détaillée d’une offre de stage « de qualité » dans le cadre d’une formation en alternance.

[20] Cour des comptes, Rapport du 4 Avril 2017.

[21] Commission Européenne, Initiative pour l’emploi des jeunes.

[22] Avant projet de la commission parlementaire Emploi et affaires sociales des propositions d’orientation du budget 2018 dans le cadre de la révision du cadre financier pluriannuel : Avant projet du 4 avril 2017.

[23]Cour des comptes, Rapport du 4 Avril 2017.

[24] Confédération Européenne des syndicats, communiqué de presse du 6 Avril 2017 : Les décideurs européens ne doivent pas confondre le volontariat et l’emploi des jeunes.

[25] Ibid.

[27] Eurostat, Communiqué de presse du 26 avril 2016 : Le taux d’emploi des 20-64 ans supérieur à 70% en 2015.

[28] Données de l’OCDE.

[29] Ibid.

[31] Jean-Claude Juncker, Discours sur l’état de l’Union, 14 Septembre 2016

 

Retour à la page précédente