La fraude aux prestations et le « tourisme social » : la construction d’un fantasme

La Commission européenne a dévoilé le 13 décembre 2016 son deuxième volet du paquet « Mobilité des travailleurs ». Il s’agit d’une proposition de règlement[1] qui vise à coordonner les systèmes de sécurité sociale, et qui s’inscrit dans le même paquet que celui de la révision de la directive de 1996 sur le détachement des travailleurs. Pour la Commission, assurer une juste coordination des systèmes de sécurité sociale est essentiel pour garantir une libre circulation des personnes au sein de l’Union européenne (UE), une des quatre libertés fondamentales assurées par les traités de l’UE. Actuellement, 11,3 millions de citoyens sont mobiles, c’est-à-dire qu’ils travaillent et vivent dans un Etat membre de l’UE, mais sont citoyens d’un autre. L’AEDH a déjà souligné l’importance de garantir à tous les travailleurs l’égalité de l’accès aux prestations sociales[2].

La proposition porte sur quatre domaines où la coordination est nécessaire : « l’accès des citoyens (économiquement) non actifs à des prestations sociales, les prestations pour des soins de longue durée, les prestations de chômage et les prestations familiales »[3]. Des progrès sont à souligner. Parmi eux, l’augmentation de la durée de l’exportation des prestations de chômage des citoyens mobiles, de trois auparavant à six mois, voire « jusqu’au terme du droit à celles-ci » selon la décision des services ou institutions compétents (article 64). Cela signifie qu’un demandeur d’emploi pourra continuer à toucher ses prestations même s’il effectue sa recherche d’un travail dans un autre Etat membre pendant six mois. De plus, une coopération renforcée sera également mise en place afin d’aider le demandeur d’emploi dans sa recherche.

Les prestations pour des soins de longue durée ont également été introduites dans la proposition de règlement, problématique dans laquelle l’AEDH est engagée, et particulièrement sur celle des aidantes informelles[4]. Les aidants sont définis par la Charte européenne de l’aidant familial comme « la personne non professionnelle qui vient en aide à titre principal, pour partie ou totalement, à une personne dépendante de son entourage, pour les activités de la vie quotidienne. » Les femmes représentent 60 à 70% des aidants informels.[5]  

Le cas des travailleurs frontaliers, c’est-à-dire des personnes travaillant dans un Etat membre voisin de celui de leur résidence, est également clarifié : c’est à l’Etat membre du dernier emploi que revient le devoir de verser les prestations de chômage. Autre aspect à noter : Marianne Thyssen, Commissaire européenne chargée de l’emploi, des affaires sociales, des compétences et de la mobilité des travailleurs, « a rejeté l’appel des pays les plus riches pour une loi européenne qui permettrait aux gouvernements nationaux de donner moins d’allocations familiales aux parents qui travaillent dans un pays, mais soutiennent des enfants vivants dans un autre État membre », allocations qui représentent moins de 1% des allocations familiales[6].

Toutefois, ces progrès sont à nuancer. En effet, afin de toucher les prestations de chômage de l’Etat membre dans lequel le travailleur frontalier a exercé son dernier emploi, il doit y avoir travaillé pendant au moins douze mois, sinon, il dépendra de son Etat de résidence : délai qui peut paraître bien long. De plus, la proposition confirme la durée du détachement des travailleurs, qui pourtant n’est pas pertinente, le détachement étant principalement de six mois[7].

En outre, la Commission se focalise sur la fraude aux prestations sociales, la révision ayant « pour objet […] de préciser les circonstances dans lesquelles les Etats membres peuvent limiter l’accès à des prestations sociales demandées par des citoyens mobiles de l’Union (économiquement) non actifs. »[8] Afin de comprendre les enjeux liés à cette problématique, il est important de définir le principe qui régit les prestations et ce qui les compose. En effet, les prestations sociales reposent sur le principe politique de la solidarité, les travailleurs versant un certain montant à un organisme, qui se charge ensuite de la redistribution afin de couvrir partiellement ou totalement les périodes de chômage, de maladie, les pensions de retraite, verser des aides familiales, etc. Chacun contribue selon ses moyens, les uns par leurs cotisations, les autres par l’impôt direct (revenu) ou indirect (la taxe sur la valeur ajoutée, un impôt sur la consommation par exemple) et bénéficie de prestations selon ses besoins. Cela nécessite donc une politique publique de répartition pour que chacun ne soit pas renvoyé à son seul destin individuel. Ces prestations sont reversées selon différentes manières :

  • les prestations de sécurité sociale, qui sont essentiellement contributives, c’est-à-dire qu’elles sont versées en échange du paiement de cotisations. Ce sont par exemple les indemnités maladie, vieillesse, chômage, les prestations familiales ;
  • les prestations d’assistance sociale, qui sont non-contributives, c’est-à-dire qui ne demandent pas du paiement de cotisations et « dépendent des besoins des demandeurs » ;
  • les prestations spéciales en espèces à caractère non-contributif (PSNC).[9]

Ce sont essentiellement les deuxièmes qui nourrissent les craintes mises en avant par les critiques du « tourisme social ».

 Ainsi, l’accès est rendu plus difficile aux « citoyens (économiquement) non actifs », ces derniers devant prouver avoir travaillé au moins trois mois dans l’Etat membre où ils souhaitent toucher ces prestations. Or, les Verts / Alliance Libre européenne (ALE) pointent le problème de cette condition, qui, si elle « n’est pas remplie, les allocations incomberaient au pays dans lequel ils ont travaillé auparavant, même si celles-ci sont inférieures au niveau de vie de leur pays de résidence. » [10] Dans ce domaine, il est important de souligner que le principe de subsidiarité est invoqué par la Commission européenne : en effet, cette dernière ne possède pas la compétence exclusive en ce domaine, et intervient car le besoin d’une coordination de la sécurité sociale entre Etat membre est transfrontalier. Ainsi, « chaque Etat membre est libre de déterminer les caractéristiques de son propre système de sécurité sociale », mais doit respecter les principes du droit de l’UE, notamment l’égalité de traitement et la non-discrimination. 

Cette chasse au prétendu « tourisme social » n’est pas nouvelle au sein des Etats membres. Ainsi, en octobre 2014, l’Allemagne a adopté des mesures visant notamment à sanctionner les fraudeurs qui pourraient être renvoyés dans leur pays d’origine avec interdiction de revenir pendant un certain temps. Un mois plus tard, la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a émis un arrêt qui liait étroitement le droit de séjour au droit de recevoir des prestations sociales. Cet arrêt est connu sous le nom d’ « arrêt Dano ». Avec cet arrêt, la CJUE a statué que deux ressortissants roumains, Elisabeta Dano et son fils, Florin, ne pouvaient bénéficier des aides sociales allemandes, ne disposant pas d’un titre de séjour. En effet, pour pouvoir prétendre à ce titre de séjour, il faut être à la recherche active d’un emploi et être capable de subvenir aux besoins de sa famille, ce qui n’était pas le cas de Mme Dano. La Cour a ainsi mis en avant le fait qu’un citoyen d’un autre Etat membre ne pouvait devenir « une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’Etat membre d’accueil »[11]. Pour justifier sa position, elle s’est appuyée sur la directive 2004/38/CE qui règle le droit de circulation et de séjour des citoyens européens. Ainsi, dès lors qu’un citoyen européen souhaite séjourner plus de trois mois dans un autre Etat membre, il doit soit travailler, soit, s’il est économiquement non actif, posséder des ressources suffisantes pour subvenir à ses besoins et ceux de sa famille « afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil au cours de son séjour, et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil » (article 7 paragraphe 1)[12]. Le dernier acte en date qui s’inscrit dans ce « combat » est celui d’octobre 2016, lorsque la ministre allemande du travail Andreas Nahles a annoncé que les citoyens mobiles économiquement non actifs ne pourront avoir accès à une assistance financière que s’ils résident légalement sur le territoire allemand depuis plus de cinq ans ; ils pourront néanmoins bénéficier d’une aide pendant un mois afin d’assurer leur subsistance. En revanche, les autorités allemandes pourront leur proposer un prêt afin de les aider à retourner dans leur pays d’origine[13]. 

L’Allemagne n’est pas le seul pays à restreindre les droits ; c’est également le cas de la Belgique, de la France et du Royaume-Uni[14]. Plus récemment, ce dernier avait fait du « tourisme social » l’argument principal dans les négociations de février 2016 précédent le referendum sur le maintien ou la sortie du Royaume-Uni dans l’UE. L’ancien Premier Ministre David Cameron, avait en effet négocié une réduction des aides aux citoyens européens et l’indexation des allocations familiales accordées aux parents, mais dont les enfants sont restés dans le pays d’origine, en fonction du niveau de vie dans ce pays. Le Royaume-Uni ayant voté majoritairement pour sa sortie de l’UE, cette option n’est plus envisageable, et pour rappel, Marianne Thyssen a écarté cette option pour cette révision.

Or, ce sont des annonces politiques plus qu’économiques. Dans l’UE, les citoyens mobiles économiquement non actifs, qui incluent notamment les retraités, étudiants et les demandeurs d’emploi, « ne représentent qu’entre 0,7% et 1% de l’ensemble de la population de l’UE »[15]. En Allemagne, le pourcentage de citoyens mobiles touchant les aides sociales en Allemagne est de 0,85%[16]. Plus généralement, les citoyens mobiles ne représentent pas une « charge » pour les Etats membres d’accueil. En effet, « les travailleurs mobiles de l’Union représentent un faible pourcentage de la population percevant des indemnités de chômage, souvent inférieur à leur part dans l’ensemble de la main-d’œuvre ou de la population, car ils tendent à être plus jeunes et économiquement plus actifs que la main-d’œuvre des pays d’accueil. »[17] Cela est illustré par un taux d’activité plus élevé chez les citoyens mobiles que chez les ressortissants nationaux (respectivement 77,7% et 72%). Le principe de solidarité est donc pleinement illustré ici, les citoyens mobiles étant plus contributeurs aux financements des prestations sociales que bénéficiaires. Cette proposition ne fait que stigmatiser encore plus les populations les plus précaires. Or, il est important de souligner que d’autres fraudes auraient besoin d’être combattues, telles que, pour prendre l’exemple de la France, les fraudes aux cotisations sociales, c’est-à-dire les employeurs qui ne versent pas ce qu’ils devraient, qui s’élèvent entre 20 et 25 milliards d’euros[18], et la fraude et l’évasion fiscales qui coûteraient plus de 1000 milliards d’euros à l’UE[19].

Ainsi, pour Karima Delli, eurodéputée les Verts/ALE, la Commission « cède au fantasme du "tourisme social" »[20].

Cependant, au-delà de cette proposition se trouve le problème de différenciation entre les citoyens sur le territoire de l’UE par leur statut économique : la libre-circulation est étroitement liée à ce statut, créant une véritable hiérarchie entre les citoyens pouvant participer à l’économie et ceux risquant d’être une « charge déraisonnable ». De plus, le terme de « déraisonnable » est très vague. C’est ainsi à l’Etat membre de définir arbitrairement lorsque l’individu entre dans cette catégorie. Ainsi, les personnes économiquement non actives ne sont pas traitées à égalité avec les travailleurs.

En outre, l’accès aux prestations sociales dépend également de la légalité du séjour du travailleur. Or se pose la question des migrants sans papiers sur le territoire de l’UE, qui seraient entre 1,9 et 3,8 millions. Souvent criminalisés dans les Etats membres, ils ne peuvent notamment pas accéder aux services de santé, et sont « généralement sous-payés ou exploités »[21]. Autre fait important à souligner : les travailleurs sans-papiers occupent souvent des emplois non qualifiés, désertés par les ressortissants nationaux car les conditions de travail sont trop difficiles. Ils ne rentrent ainsi pas en concurrence avec ces derniers, ce qui détruit donc le mythe du travailleur sans-papiers qui « vole » le travail aux nationaux.[22] L’AEDH a toujours défendu les droits de tous, et « agit pour que leurs droits leurs soient reconnus et pour que l’UE organise la politique commune d’accueil digne des principes d’universalité de l’humanité qu’elle prétend défendre. » [23]

Affirmer qu’il existe un « tourisme social » établit une distinction entre les prestations contributives et non-contributives, différenciant ceux qui « mériteraient » de percevoir des prestations, ayant contribué à leur financement, et ceux qui n’y auraient pas le droit et seraient alors considérés comme des « assistés ». Or, c’est le principe même de solidarité qui est remis en cause, l’assurance (le contributif) et l’assistance (le non contributif) étant des techniques. Au centre de ce débat se trouve le financement de la protection sociale. Ses ressources sont les cotisations sociales ainsi que les impôts qui créent un budget social de la nation, c’est-à-dire l’impôt sur le revenu mais également les impôts indirects, dont la TVA, impôt qui remplit le plus les caisses de l’Etat et donc qui permet les contributions publiques, comme l’illustre le cas français où la TVA représente la moitié de ses recettes fiscales[24]. En effet, en France, la protection sociale ne peut être financée par une seule source déterminée, qui pourrait être l’impôt sur les revenus, mais par plusieurs recettes perçues, au nom d’une règle budgétaire qui est celle de la non-affectation. Autrement dit, les « assistés » qui consomment contribuent par la TVA à la protection sociale.

Enfin, il y a un usage différentiel des ressources de protection sociale. Ainsi les dépenses de santé sont réparties différemment selon les positions sociales : les plus favorisés ont plus recours aux spécialistes, les moins riches finissent dans les services d’urgence. Une politique de santé publique est donc indispensable.

Ce sont à nouveau les politiques économiques qui s’imposent aux politiques sociales et aux droits fondamentaux. La Commission soutient que s’attaquer à la fraude sociale permettra de repousser « les arguments des partis populistes […qui] mettent l’accent sur les allocations versées aux chômeurs et proclament à tort que l’UE ouvre les portes du tourisme social. »[25] Or, n’est-ce pas faire le jeu des populistes que d’axer l’argumentaire sur les fraudes plutôt que sur les bienfaits de la liberté de circulation ? L’AEDH soutient la création d’une Europe sociale, remettant les droits sociaux au centre de ses politiques. Elle soutient le besoin d’une harmonisation sociale par le haut afin que les personnes sur le territoire de l’UE puissent pleinement jouir du droit essentiel qu’est la liberté de circulation.



[1] Elle modifie le règlement (CE) n°883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et le règlement (CE) n°987/2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) n° 883/2004

[5] Ibid.

[7] AEDH, op.cit., mars 2016

[9] Sofia Fernandes, L’accès aux prestations sociales pour les citoyens mobiles de l’UE : ‘tourisme ou fantasme ?, Notre Europe – Institut Jacques Delors, 20 juin 2016, p.11

[14] ARTE, Chasse aux "touristes sociaux", 28 août 2014

[15] Sofia Fernandes, op.cit.

[16] La Tribune, op.cit.

[17] Commission européenne, Les travailleurs mobiles au sein de l’UE, septembre 2014

[18] Sécurité sociale, La fraude sociale

[19] Commission européenne, Un problème énorme  

[20] Les Verts/ALE, op.cit.

[22] Ibid.

[25]Euractiv, op.cit.

 

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