L’Europe à plusieurs vitesses : projet d’intégration (différenciée) à haut risque ?


Le 1er mars 2017 la Commission Européenne publiait son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe. Cinq scénarios pour l’avenir de l’Union Européenne (UE) y sont présentés. Le troisième décrit celui d’une intégration européenne différenciée. Il s’agit d’un scénario où des coalitions de pays volontaires pourront, si elles le désirent, avancer à un rythme plus soutenu dans l’intégration de politiques comme la défense, la sécurité intérieure, la fiscalité ou les affaires sociales[1]. Ce scénario est résumé par la phrase simple : « Ceux qui veulent plus font plus »[2].

Le 25 mars 2017, les chefs d’Etat et de gouvernement, réunis à Rome à l’occasion du 60ème anniversaire du traité fondateur de la Communauté Economique Européenne (CEE), adoptent une déclaration dans laquelle ils affirment que les Etats membres de l’Union agiront ensemble mais «  si nécessaire, à des rythmes différents et avec une intensité différente, tout en avançant dans la même direction, comme [ils l’ont] fait par le passé, conformément aux traités et en laissant la porte ouverte à ceux qui souhaitent se joindre à [eux] plus tard  »[3]. Elle confirme, sans la nommer ainsi, l’orientation de l’UE vers une Europe évoluant à des rythmes d’intégration différenciés : Une Europe à plusieurs vitesses (EPV).

L’idée d’une Europe à plusieurs vitesses n’est pas neuve, mais elle n’avait jamais été évoquée dans un document officiel émanant de l’ensemble des Etats membres. Les « coopérations renforcées » prévues par le traité d’Amsterdam[4] en sont un exemple. C’est également le cas, plus évident, de la zone euro. Cette dernière correspond en effet à l’ensemble des 19 pays qui partagent la monnaie unique. En marge, 8 pays ont choisi de conserver leur monnaie nationale. Ces deux ensembles font donc partie du même Marché Unique mais sont soumis à différentes législations et évoluent dans des cercles d’intégration différents en ce qui concerne les politiques financières et monétaires.

« Opportunité » pour certains, « danger » pour d’autres, le projet d’une Europe à plusieurs vitesses divise, même au sein de ceux qui se revendiquent de la défense des droits économiques et sociaux. Certains affirment que l’Europe Sociale, le Pilier social, la réforme de la directive de 1996 sur les travailleurs en détachement, sont des objectifs qui peuvent être atteints par une Europe aux cercles d’intégration différenciés. D’autres, sans nier que ces opportunités existent pour l’Europe sociale, se concentrent sur les risques que fait peser une EPV sur le futur de l’Union Européenne, et sur les droits sociaux de ceux qui ne participeront pas à l’intégration renforcée, soit par choix des responsables gouvernementaux, soit par contrainte, faute de moyens ou faute de solidarité…

 

L’Europe « à plusieurs vitesses » désigne l’idée d’un mode d’intégration différenciée selon lequel la poursuite d’objectifs communs est le fait d’un groupe de pays de l’UE à la fois capables et désireux de progresser, impliquant l’idée que les autres suivront ultérieurement5].

 

Comme pour chaque scénario du livre blanc, la Commission propose une analyse où figurent les avantages et les inconvénients à attendre d’une Europe où ceux qui veulent plus font plus. Dans son bilan, les effets positifs semblent l’emporter. Ces derniers, selon elle, sont notamment : la préservation de l’unité à 27 et la réduction de l’écart entre les attentes et les résultats des Etats membres (vis-à-vis de l’UE) qui décident d’aller plus loin. En matière sociale la Commission prévoit à l’horizon 2025 : « une plus grande harmonisation concernant les règles et les taux en matière d’impôt [qui] réduit les coûts de mise en conformité et limite l’évasion fiscale]. Des normes sociales convenues offrent une sécurité aux entreprises et contribuent à l’amélioration des conditions de travail [6] ». En contrepartie, précise la Commission, « les droits que les citoyens tirent du droit de l’UE commencent à varier selon qu’ils résident ou non dans un pays qui a choisi d’en faire plus »[7].

Néanmoins, les prévisions de la Commissions sont loin d’être évidentes et les résultats à attendre de ce scénario méritent d’être approfondis.

D’abord, face à ce dernier constat, il paraît au contraire difficile d’affirmer que l’Europe à plusieurs vitesses soit bénéfique pour l’UE à 27. Car ce que propose la Commission n’est au final ni plus, ni moins, qu’une Union Européenne où les droits des citoyens seront à géométrie variable en fonction de leur lieu de résidence.

Pourtant, la « convergence » a jusqu’à présent été le maître mot des politiques économiques décidées -ou imposées- par les institutions de l’UE. Selon la Commission, la coordination des politiques budgétaires imposée par le Semestre Européen, au prix d’une austérité dramatique pour la situation sociale en Europe[8], devait au moins permettre un gain en compétitivité et en convergence des économies nationales, destinés à améliorer le fonctionnement global de l’Union Economique et Monétaire.

 En 2000, la stratégie de Lisbonne et par la suite la stratégie Europe 2020 ont fixé des objectifs chiffrés pour favoriser la convergence économique et sociale des Etats membres, en continuité avec la dynamique de la construction communautaire depuis ses débuts en 1957. Ces objectifs sont les suivants :

 

· Atteindre 75% de taux d’emploi chez les 20-64 ans.

· Réduire d’au moins 20 millions le nombre de personnes touchées ou menacées par la pauvreté.

· Abaisser en dessous de 10% le taux de sortie précoce du système scolaire

· Atteindre 40% de taux de personnes diplômées de l’enseignement supérieur.

 

L’AEDH s’est déjà prononcé à leur égard en décembre 2015 pour en dresser un bilan à mi-parcours[9]. Les données de l’OCDE et d’Eurostat[10] permettent une analyse comparée actuelle de la convergence achevée jusqu’à présent et cette dernière apparaît bien lente. En effet, on remarque que les objectifs fixés pour 2020 en matière de taux d’emploi et de scolarisation risquent de ne pas être atteints. La pauvreté recule, mais à un rythme excessivement lent, qui ne laisse presque aucun doute sur l’échec à venir de l’objectif poursuivi. Certains pays de l’Est et du Sud comme la Roumanie, la Grèce, la Hongrie, ou encore la Bulgarie - qui enregistre un taux record de 41.2% de personnes menacées par la pauvreté[11], et de 13.5% de décrochage scolaire précoce chez les 18-24 ans[12] - affichent systématiquement des indicateurs parmi les plus bas contrairement aux pays du nord de l’Europe, dont certains ont déjà atteint les objectifs[13].

La Commission Européenne, dans son rapport de Juin 2015 intitulé « Compléter l’Union Economique et Monétaire Européenne[14] » (aussi appelé Rapport des cinq présidents) reconnaissait que la convergence sociale était une nécessité pour l’Union Européenne. Le rapport établit que : « L’Europe devrait s’efforcer d’obtenir un triple A social. Pour que l’UEM soit un succès, les marchés du travail et les systèmes de protection sociale doivent fonctionner correctement et de manière équitable dans tous les pays de la zone euro. (…) Chaque membre de la zone euro doit (…) être capable de moderniser ses structures économiques et son système de protection sociale [car] il est dans l’intérêt de chacun que tous progressent dans cette voie à un rythme semblable[15]  ». C’était également la conclusion à laquelle arrivait l’institut Roland Berger Strategy Consultants dans son rapport sur la divergence des économies européennes. La solution aux maux de l’UEM et aux difficultés de sortie de crise réside selon lui dans la perspective d’un scénario intégrateur[16]. La proposition d’une Europe à plusieurs vitesses semble ainsi contradictoire avec les nécessités de convergence établies par la Commission elle-même. Pourquoi alors ce renversement ?

Une première hypothèse consiste à avancer que les piètres résultats en matière de convergence ces sept dernières années y seraient-ils pour quelque chose. Puisque rien n’est possible à 27 il convient de construire avec ceux qui veulent sans prendre en compte l’avis de ceux qui bloquent pour faire mieux en cercle plus restreint. Si cette hypothèse se confirme, ce serait l’abandon du projet commun pour le poursuivre à seulement quelques uns. Dès lors, il est légitime de se demander si cela résoudra réellement les problèmes inhérents à la construction économique de la zone ? Ne serait-ce pas, au contraire, prendre le risque de réduire à néant les efforts de convergence accomplis jusqu’à présent ?

 

Selon l’institut Roland Berger, l’achèvement de l’Union Economique et Monétaire nécessite de parvenir à la convergence sociale et à l’harmonisation fiscale des pays de la zone euro. Pour cela il préconise de mettre en place un budget européen spécifique qui permettrait des transferts financier du Nord vers le Sud de la zone afin de créer une assurance chômage européenne, des investissements en recherche et développement, de faciliter la mobilité des travailleurs et des retraités et de financer des investissements stratégiques dans l’éducation et l’environnement. Par ces innovations la zone euro se rapprocherait des critères de Zone monétaire optimale (ZMO).

 

La zone monétaire optimale est un concept économique développé par Robert Mundell dans les années 1950. Il s’agit d’une zone économique caractérisée par quatre éléments principaux :

 

- La prédominance des chocs symétriques entre les différentes régions qui la composent. 

- La mobilité des facteurs travail et capital au sein de la zone.

- Une forte intégration commerciale.

- L’existence de mécanismes d’ajustements face aux chocs asymétriques (notamment les transferts financiers).

Dans cette zone il est bénéfique d’instaurer une monnaie unique afin de stimuler à la fois la croissance, la consommation et l’investissement. Bien qu’elle ait instauré une monnaie unique, la zone euro ne répond pas entièrement aux critères de la ZMO. La crise des subprimes a montré la prédominance de chocs asymétriques au sein de la zone euro et l’absence de mécanismes efficaces pour y faire face.

 

C’était, entre autre chose, l’objectif du projet de coordination des systèmes de sécurité sociale présenté par la Commission le 13 décembre 2016 au sein de son « Paquet mobilité ». L’AEDH s’est déjà exprimée sur les carences de ce texte pour garantir une véritable égalité d’accès aux prestations sociales[17], mais elle rappelle qu’elle soutient les projets de rapprochement des législations sociales nationales, tant qu’ils permettent une convergence par le haut, car ils sont un moyen efficace de lutte contre le dumping social[18].

 

Dumping Social : « la notion recouvre un large éventail de pratiques abusives intentionnelles et le contournement de la législation européenne et nationale en vigueur (y compris les dispositions législatives et les conventions collectives d’application générale), qui permettent le développement d’une concurrence déloyale en minimisant de façon illégale la charge salariale et les frais de fonctionnement et aboutit à des violations des droits des travailleurs et à l’exploitation des travailleurs.[19] » Cela touche les aspects économiques, avec des pratiques illégales ou abusives comme le travail non déclaré ou les faux indépendants ; sociaux, les travailleurs de l’Union pouvant être discriminés ou traités inégalement ; financier et budgétaire, les systèmes de protection sociale des différents pays et leurs finances publiques étant mis en danger par l’évitement des cotisations sociales et des impôts induits par le dumping social[20].

 

Or si l’UE adopte des mesures d’intégration différenciées dans ces domaines, elle remet en cause la base commune de coopération nécessaire à la lutte contre la concurrence fiscale entre les Etats. En effet, l’harmonisation des législations fiscale et sociale des coalitions de pays qui souhaiteront aller plus loin dans ces domaines creuseront l’écart (déjà important) entre les législations des pays de l’Ouest et du Nord et ceux du Sud et de l’Est. Le recours au dumping social risque d’être alors plus systématique. En conséquence les pays de l’Est de l’Europe, spécialisés dans une main d’œuvre à bas coût, entreront dans le cercle pervers d’une résistance à l’approfondissement des droits sociaux pour lutter contre l’augmentation du coût du travail et conserver ce qui fait leur spécialisation économique au sein du marché intérieur. Ainsi, les écarts sont appelés à se creuser sans cesse et font peser la menace d’une rupture réelle. Cette situation existe déjà mais elle risque d’être amplifiée par ladite « Europe à plusieurs vitesses » à rebours des prévisions de la Commission sur la préservation d’une unité à 27. L’Europe à plusieurs vitesses, c’est aussi le risque d’abandonner la convergence sociale globale et avec elle la lutte contre le dumping social.

Certes, ce projet donne l’opportunité d’approfondir les droits sociaux pour des coalitions volontaires comme la France, l’Allemagne, L’Espagne ou l’Italie – les autoproclamés « pays leaders » - qui souhaitent aller plus loin en ce domaine.

Cependant, les pays de l’Est comme la Lituanie, la Hongrie, la Bulgarie, la Roumanie, la Pologne, ou encore certains pays du Sud comme le Portugal ou la Grèce, risquent de se retrouver relayer dans un cercle « de seconde zone », destinés à approuver les nouvelles législations ou à se retrouver exclus. La conservation d’une unité à 27 repose sur l’espoir que ces derniers suivront les premiers. Mais l’espoir peut aussi cacher l’imposition aux pays de l’Est et du Sud des décisions prises par les pays qui auront choisi d’aller plus loin. 

De ce point de vue, l’Europe à plusieurs vitesses est bien plus un risque qu’une opportunité. En effet, elle porte la menace d’une division croissante entre ces différents cercles de pays européens en faisant rentrer l’UE dans le paradigme d’une Europe de droits à géométrie variable.

Une autre hypothèse explicative de cette apparente contradiction existe, sans être incompatible avec la première.

Elle consiste à affirmer que les justifications sociales de l’EPV dans le livre blanc de la Commission ne sont qu’un élément de façade du nouveau paradigme d’intégration plus qu’un véritable objectif. L’Europe sociale serait loin d’être la priorité des Etats favorables à l’EPV. La convergence n’est pas abandonnée mais d’autres perspectives la supplantent et font ainsi naître la contradiction.

En effet, il est notable que l’Allemagne et l’Espagne figurent aussi au rang des « mauvais élèves » de la convergence. Si l’Allemagne a déjà atteint ses objectifs de 75% de taux d’emploi[21], elle enregistre néanmoins un taux de risque de pauvreté et d’exclusion sociale de 20%[22], et un taux de sortie précoce du système scolaire encore au-dessus de l’objectif des 10%[23]. Il s’agit d’un constat qui peut paraître surprenant puisque le scénario d’une EPV est aussi vanté pour permettre un approfondissement de l’Europe sociale par des pays qui ne font pas de la convergence sociale leur priorité.

Cependant, ce dernier point n’est-il pas révélateur de la place que cette dernière occuperait dans l’esprit des pays qui ont été les premiers et les plus vifs dans la revendication d’une Europe à plusieurs vitesses ? À travers l’EPV, ces États ne chercheraient-ils pas avant tout à favoriser la défense, et les questions liées à l’espace Schengen et aux frontières extérieures ? L’harmonisation des systèmes de sécurité sociale, la réforme de la directive sur les travailleurs détachés ou la concrétisation d’un Socle européen des droits sociaux pourraient se retrouver sous la domination d’un autre domaine de compétence. Une fois encore, l’Europe sociale n’est pas la priorité des Etats.

Dans ce programme, la question sociale a tout de même son utilité puisque l’harmonisation sociale est considérée comme un corolaire de l’intégration et de l‘approfondissement du marché unique. Cependant, elle continuera d’être subordonnée aux objectifs économiques. L’idéologie selon laquelle l’intégration du marché entraînera de facto un approfondissement de l’Europe sociale - même si elle arrive à bout de souffle - n’est pas encore tout à fait morte dans l’esprit des décideurs.

Ainsi, il y a un risque que cette nouvelle, et possible, subordination des objectifs sociaux aux autres politiques, qui serait la conséquence d’une des conceptions du projet d’une EPV, confirme le statut de l’Europe sociale comme « le parent pauvre de l’intégration européenne ». L’AEDH exprime son inquiétude quant à la reproduction du même schéma de subordination au sein de ce qui semble devenir le nouveau paradigme de l’intégration européenne.

De plus, la subordination des questions sociales renforce les risques que fait courir le scénario d’une Europe aux cercles d’intégrations différenciés. En effet, si les effets de l’EPV sur les droits économiques et sociaux demeurent pour le moment hypothétiques, il est certain qu’ils seront néfastes si les Etats membres ne prêtent qu’une attention limitée à l’enjeu que ce scénario représente pour l’Europe sociale et persistent à utiliser les mêmes méthodes qui n’ont conduit qu’à des résultats insuffisants au regard de ce qui aurait dû être accompli à ce jour.

Dans l’une ou l’autre des hypothèses on voit que la compatibilité d’un approfondissement des droits sociaux avec le scénario d’une Europe à plusieurs vitesses peut être remise en question.

En outre, l’EPV pose un problème évident de complexification du droit européen qui ne sera pas sans conséquence sur le respect et l’approfondissement des droits sociaux. En effet, si on considère que « ceux qui veulent plus font plus » il est légitime d’attendre que les cercles volontaires de pays désireux d’avancer puissent soumettre leurs projets à la Commission Européenne. Dans ce cas, il émerge un nouveau pouvoir d’initiative réservé à ceux qui souhaitent aller plus en avant dans l’intégration. C’est à cela que la Commission fait référence lorsqu’elle admet que « des questions se posent quant à la transparence et à la responsabilité des différents niveaux de prise de décision[24] ». Cependant, cette entorse dans l’unité des droits est une menace pour l’approfondissement des droits sociaux dans l’ensemble de la zone. D’abord, parce que la transparence du droit des citoyens se trouve compromise et avec elle l’accès au juge de l’Union. Or, l’histoire de la construction de l’Europe sociale nous montre que le juge de l’UE est un des principaux acteurs de l’approfondissement de l’Europe sociale par le biais de sa jurisprudence. Ensuite, parce que la recherche d’unité des droits est aussi ce qui fait le projet communautaire et ce pour quoi se bat l’AEDH. Choisir l’EPV c’est choisir peut aussi signifier prendre le risque d’abandonner l’initiative communautaire pour une initiative restreinte qui cesse de penser les droits sociaux dans une perspective large et englobante.

Il convient de rappeler que le chapitre III et le chapitre IV de la Charte des droits Fondamentaux de l’Union Européenne du 18 décembre 2000 consacrent respectivement les principes d’Egalité et de Solidarité[25].

Ainsi, parce qu’elle est une orientation voulue et choisie vers des cercles d’intégration différenciés entre les Etats Membres, faisant varier les opportunités d’approfondissement des droits- et notamment des droits sociaux- de leur ressortissants, l’AEDH considère que le projet d’une Europe à plusieurs vitesses, qui n’affirmerait pas un soucis particulier pour la préservation et l’approfondissement des droits sociaux, constituerait une entorse aux principes d’égalité et de solidarité garantis par la Charte des Droits Fondamentaux de l’Union Européenne.

Le président du Conseil Européen, Donald Tusk, ne s’est pas retenu d’exprimer ses réserves à l’égard de l’EPV lors du Sommet du 25 mars en déclarant qu’en tant que citoyen polonais il avait : « passé la moitié de sa vie derrière le rideau de fer [à une époque où] il s’agissait vraiment d’une Europe à deux vitesses[26] ». Ces inquiétudes sont partagées par plusieurs pays d’Europe de l’Est comme la Roumanie dont le président du Sénat, Călin Popescu Tăriceanu, a exprimé sa crainte de voir l’UE à nouveau coupée en deux si un tel scénario se confirmait[27].

Le problème persistant- qui se retrouve dans le projet d’une EPV- est de voir l’Europe Sociale une nouvelle fois subordonnée aux politiques économiques. La déclaration de Rome établit des objectifs de progrès économiques et sociaux, de promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes, de lutte contre le chômage, les discriminations, l’exclusion sociale et la pauvreté… L’AEDH ne pout que saluer la présence de ces objectifs mais s’inquiète de leur corrélation avec la préservation « de l’intégrité du marché intérieur », comme le précise le document. Toute la question est là. Le progrès et la convergence des politiques sociales ne seraient-ils acceptables que dans la mesure où ils ne sont pas un frein aux grandes orientations de politiques économiques ? Dans cette logique il est normal d’abandonner ceux qui ne sont pas au niveau, plutôt que d’avancer ensemble et de donner sens à ce que le terme « Union » signifie vraiment.

Seulement, un regard pragmatique de la situation force également à regarder les éléments sous un autre angle. En effet, si le scénario d’une Europe à plusieurs vitesse n’est pas sans risque, il peut aussi être vu comme l’unique porte de sortie connue à la trop grande difficulté de prise de décisions dans un système intergouvernemental où priment les intérêts étatiques individuels. Si l’on en croit Guillaume Balas, il est à ce jour le seul schéma réalisable où l’intégration peut survivre à l’explosion[28].

Face à ce constat, L’AEDH pose aux États membres cette question : Quelle est l’ambition que vous avez pour le projet européen ?

 



[2] Ibid.

[4] Traité d’Amsterdam de 1997. Le principe est repris lors des révisions du traité et est aujourd’hui inscrit aux articles 43 et 45 TUE, et 326 et 334 TFUE.

[5] Définition Eur-lex.

[7] Ibid.

[15] Ibid.

[19] Guillaume BALAS, Le dumping social dans l’Union européenne, 18 août 2016

[28]Propos recueillis au cours d’un entretien que Guillaume Balas a donné à l’AEDH le 10 mai 2017.

 

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